La present nota informativa elaborada per l’Oficina d’Hisendes Locals dels Serveis Jurídics de l’ACM té per objecte analitzar les conseqüències que tindrà per a les entitats locals catalanes l’aixecament de la denominada suspensió de les regles fiscals a partir de l’exercici 2024, suspensió, que havia vingut essent d’aplicació des dels anys 2020 i 2021 arran de l’esclat de l’emergència sanitària ocasionada per la COVID-19 i que s’ha prorrogat durant els exercicis 2022 i 2023 com a conseqüència de la crisi provocada per l’encariment de preus derivats de la invasió russa d’Ucraïna.
A. Introducció
Amb caràcter introductori, cal recordar que la suspensió de les regles fiscals deriva de les diferents decisions que la Comissió Europea ha anat adoptant en relació a l’anomenada clàusula de salvaguarda del Pacte d’Estabilitat i Creixement (PEC) que guia la política financera de la UE. El primer cop que aquesta clàusula general de salvaguarda del PEC es va activar va ser el 20 de març de 2020 quan va esclatar la pandèmia de la COVID-19, permetent que els Estats membres poguessin adoptar mesures pressupostàries per fer front a una situació econòmica molt complexa tot recordant que l’activació de la clàusula de salvaguarda per primer cop des de la seva introducció l’any 2011 en cap cas volia dir o provocava una suspensió dels procediments del PEC. La clàusula general de salvaguarda es troba regulada pels articles 5, apartat 1; 6, apartat 3; 9, apartat 1; i 10, apartat 3, del Reglament (CE) nº 1466/97 i per l'article 3, apartat 5, i l'article 5, apartat 2, del Reglament (CE) nº 1467/97.
Amb posterioritat, el 2 de juny de 2021, la Comissió va considerar que es complien les condicions per a mantenir en vigor la clàusula general de salvaguarda durant l’exercici 2022 i per a desactivar-la l’any 2023. Tanmateix, la invasió russa a Ucraïna iniciada al febrer de l’any 2022 i l’augment de la incertesa i els importants riscos i previsions a la baixa en relació a les perspectives econòmiques en el context de la guerra a Europa, les pujades sense precedents dels preus de l'energia i les contínues pertorbacions de la cadena de subministrament van justificar la pròrroga de la clàusula general de salvaguarda del Pacte d'Estabilitat i Creixement fins al 2023. Alhora, la Comissió Europea va afirmar que “es compleixen les condicions per a mantenir la clàusula general de salvaguarda el 2023 i per a desactivar-la a partir de 2024”.
A nivell intern dels Estats membres i, prenent com a base l’activació de la clàusula general de salvaguarda del PEC i les recomanacions de la Comissió Europea, el Govern de l’Estat va sol·licitar al Congrés dels Diputats fins a tres cops la suspensió de les regles fiscals. L’últim cop que va tenir lloc aquesta suspensió va ser el 22 de setembre de 2022 quan el Congrés dels Diputats, a petició del Govern (que va adoptar l’Acord del Consell de Ministres el 26 de juliol de 2022 en compliment del que preveu la Llei Orgànica d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera -LOEPSF-) va apreciar que existeixen condicions d'excepcionalitat que justificaven mantenir suspeses les regles fiscals per a l’exercici 2023.
Finalment, la desactivació de la clàusula de salvaguarda per a l’exercici 2024 en l’àmbit de la UE, ha provocat que aquest any 2023 el Consell de Ministres no hagi adoptat cap Acord apreciant les circumstàncies que donen lloc a la suspensió de les regles fiscals ni ha sol·licitat al Congrés que les apreciï de cara a l’exercici 2024, amb el que han tornat a entrar en vigor a partir de l’01/01/2024, si bé seguidament exposarem els matisos i dubtes que caldrà prendre en consideració.
B.- La reactivació de les regles fiscals
En l’àmbit de la UE, ha estat adoptat un acord pel qual s’ha decidit la reactivació de les regles fiscals a partir de l’1 de gener de 2024. Amb aquest nou acord, però, s’ha decidit ampliar els terminis per complir els objectius de reducció de dèficit i deute fixats en el marc de la UE pel PEC, en relació als Estats membres, el que, d’entrada, comportarà la necessitat d’adaptar algunes normes europees a aquest nou marc, però, per altra banda, aquest nou pacte sembla que donarà als estats membres més marge pel que fa la ritme d’ajust als objectius fixats.
En qualsevol cas, en l’àmbit intern dels Estats membres, la reactivació de l’aplicació de les regles fiscals, requereix, però, tal i com s’estableix, en el nostre cas, a la pròpia LOEPSF, de la necessària concreció d’alguns aspectes per tal que puguin ser aplicades de manera efectiva.
D’aquesta manera, el Consell de Ministres ha aprovat l’Acord pel qual es fixen els objectius d’estabilitat i el sostre de despesa no financera per a les AAPP en el període 2024-2026, el que, permetria concretar l’aplicació de les regles fiscals per als propers exercicis, d’acord amb les següents previsions:
- En relació a l’objectiu d’estabilitat, es fixa un objectiu de dèficit públic per al 2024 del 3%, globalment considerat pel conjunt d’Administracions Públiques, i en relació al qual el pes de l’objectiu serà assumit per l’Administració estatal. D’aquesta manera, es flexibilitza l’obligació de les EELL de trobar-se en situació de superàvit pressupostari estructural, per passar a una obligació de trobar-se en situació d’equilibri durant l’exercici 2024. Mesura que continuarà en els mateixos termes pels propers exercicis 2025 i 2026.
- Pel que fa als objectius de deute públic per al període 2024-2026, en el subsector integrat per les EELL, s’han determinat els següents límits: un 1,4% el 2024, un 1,3% el 2025 i 1,3% el 2026, del PIB.
- Es fixa un sostre de despesa de 199.120 milions d’euros pel conjunt de l’Estat el que suposa un 0,5% més que el 2023. Excloent les fons europeus, el sostre de despesa augmenta un 9,3% i se situa en 189.215 milions.
Així s’ha publicat a la pàgina web del Ministeri d’Hisenda, segons la informació que pot ésser consultada en el següent ENLLAÇ.
Ara bé, l’article 15.6 de la LOEPSF determina que: “6. El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las Cortes Generales acompañado de las recomendaciones y del informe a los que se refieren los apartados 4 y 5 de este artículo. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno.
Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.”
El passat 10 de gener, el Congrés dels Diputats, d’acord amb les previsions de l’article 15.6 de la LOEPSF que acabem de veure, va aprovar l’acord del Consell de Ministres pel qual es fixen els objectius d’estabilitat pressupostària i deute públic, per als propers exercicis, d’acord amb els punts als quals fèiem referència abans.
Tanmateix, tal i com resa l’article 15.6 de la LOEPSF, aquest acord, també ha d’ésser aprovat pel Senat, i aquesta aprovació en cap cas es troba garantida a data d’avui si es té en compte el joc de majories en aquesta cambra. I si l’acord no és aprovat pel Senat, el segon paràgraf de l’article 15.6, determina que l’acord del Consell de Ministres, en el termini d’un mes, s’haurà de sotmetre, novament, a aquest procés per tal d’ésser aprovat.
Nosaltres, evidentment, no podem emetre una conclusió definitiva respecte a com ha d’ésser aplicat aquest precepte, però si d’acord amb el que disposa l’article 3er del CC, partim de la literalitat dels seus termes, semblaria que si una vegada sotmès l’acord del Consell Ministres a aquesta segona aprovació, no resulta aprovat, els objectius de dèficit i estabilitat fixats pel Govern de l’Estat en el citat acord, no podran ésser aplicats.
En qualsevol dels casos, l’article 15.7 de la LOEPSF determina que “7. Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos.”
D’aquesta manera sembla que mentre els objectius de deute públic i estabilitat pressupostària no siguin aprovats en els termes establerts per l’article 15.6 de la LOEPSF, aquella part de les regles fiscals que requereix de la necessària concreció mitjançant el citat acord per tal de ser aplicades, no podrà aplicar-se, i en tot cas, el compliment dels objectius d’estabilitat i deute públic en relació a l’elaboració dels pressupostos no podrà exigir-se en aquets termes.
Dit tot això, però, és molt complicat a data d’avui, emetre conclusions amb caràcter definitiu, i només poden prendre’s en consideració un seguit de previsions i antecedents per tal que cada operador prengui les decisions que consideri oportunes en funció de com interpreti aquests extrems:
- La reactivació de les regles fiscals en l’àmbit de la UE, és vigent des de l’01/01/2024. Tanmateix, part de la seva aplicació efectiva, requereix, tal i com veurem i com és sabut, de la necessària concreció d’un seguit d’aspectes per part dels Estats membres.
- Podem afirmar que la concreció dels objectius de deute i estabilitat aprovats pel Govern, no podran considerar-se degudament aprovats i executius fins que no siguin aprovats pel Senat, tot això, en els termes definits a l’article 15.6 de la LOEPSF.
- Els pressupostos municipals aprovats abans de l’01/01/2024, no es trobaven subjectes a les regles fiscals, quan van ésser elaborats i aprovats.
- Sembla que la liquidació dels pressupostos de l’exercici 2023, tampoc s’hauria de subjectar al compliment de les regles fiscals. En tot cas, només s’hauria de portar a terme l’avaluació del compliment de les regles fiscals, a títol informatiu. El romanent de tresoreria a aplicar durant l’exercici 2024, tanmateix, sí que semblaria quedar afectat -tal i com també veurem més endavant- per les previsions de la LOEPSF, en la mesura que s’haurà d’aplicar amb les regles fiscals reactivades.
- Quan les regles fiscals puguin ésser aplicades de manera efectiva, una possible recomanació, passaria per intentar aplicar-les, en la mesura del possible, en fase d’execució dels pressupostos de l’exercici 2024, en relació als ajustos relatius a les inversions. I sí que serà exigible el seu compliment en relació a l’elaboració i aprovació dels pressupostos corresponents a l’exercici 2025, i en relació a la liquidació dels pressupostos de l’exercici 2024.
- I les mateixes consideracions sembla que podrien fer-se extensives pel que fa als pressupostos que s’aprovin a partir de l’01/01/2024, mentre no entri en vigor l’acord que permeti concretar l’aplicació de les regles fiscals, un cop aprovat pel Senat, en el cas que el pressupost municipal encara no s’hagués aprovat. Tanmateix, la diferència que presenta aquest escenari, respon al fet que malgrat, tal i com hem vingut advertint, no és possible a hores d’ara aplicar les regles fiscals en la seva totalitat, aquestes, tal i com també hem vist, sí que han estat reactivades en l’àmbit de la UE i la seva suspensió no ha estat prorrogada en l’àmbit de l’Estat espanyol, el que comporta –com veurem- que alguns aspectes derivats de l’aplicació de la LOEPSF que sí que havien quedat suspesos, s’hagin de considerar aplicables a partir de l’01/01/2024.
De totes maneres, totes aquestes consideracions, són, tal i com advertíem, meres recomanacions, sense que a hores d’ara sigui possible –almenys, en la nostra opinió- emetre conclusions definitives dotades de plena seguretat jurídica.
S’haurà d’estar atent a les notes que emetin al respecte el Ministeri d’Hisenda i la Direcció General de Política Financera de la Generalitat.
I un escenari de major incertesa, comportarà, si és possible, la manca d’aprovació de l’Acord del Consell de Ministres en el que han quedat fixats els objectius d’estabilitat i dèficit públic. Recentment el Ministeri ha fet públic que d’acord amb el criteri de l’Advocacia de l’Estat, recollit en un informe, si es produeix aquest escenari seran d’aplicació els objectius fixats en un pla aprovat el passat més d’abril i que va ser enviat a la UE, si bé, ni s’han donat més detalls ni s’ha fet públic el citat informe, amb el que de moment, només podem moure’ns tal i com hem vingut advertint en el terreny de l’especulació, i almenys nosaltres no veiem possible emetre conclusions definitives.
C. Afectacions per a les entitats locals derivades de la vigència de les regles fiscals per a l'exercici 2024
Les denominades regles fiscals troben el seu origen en la modificació de l’article 135 a la Constitució Espanyola (CE) l’any 2011, la qual, va comportar la introducció en el nostre ordenament d’un conjunt de normativa que té com a finalitat principal garantir l’estabilitat pressupostària i la sostenibilitat financera de totes les Administracions i resta d’entitats del sector públic.
En desenvolupament del mandat constitucional, com és sabut, bona part d’aquest règim es recull a la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (LOEPSF), la qual, regula les denominades regles fiscals i resta d’obligacions complementàries en aquest àmbit per tal d’assolir aquestes finalitats, regula, també, un seguit d’obligacions en matèria de transparència, control i tramesa d’informació al Ministeri d’Hisenda per tal de verificar que es compleixen les obligacions imposades per la Llei i, finalment, regula les mesures a adoptar en relació a supòsits d’incompliment d’aquestes obligacions, en el que podríem definir com a tres àmbits: preventiu, mesures correctores i mesures coercitives per al compliment de les obligacions i objectius fixats a la Llei.
En aquest marc, cal recordar que, les denominades regles fiscals regulades per la LOEPSF, bàsicament, són les següents:
1.- L’estabilitat pressupostària:
D’acord amb l’article 3 de la LOEPSF, tot el sector públic local es troba subjecte al principi d’estabilitat pressupostària i ha d’assolir aquest objectiu.
L’estabilitat pressupostària es defineix com una situació d’EQUILIBRI o SUPERÀVIT ESTRUCTURAL, en termes de capacitat o necessitat de finançament:
A la pràctica, per a les Corporacions Locals, s’ha vingut considerant que, en una primera aproximació, el compliment d’aquest objectiu, es tradueix en l’exigència de mantenir una posició d’equilibri o superàvit pressupostari, entenent-se com a tal, en termes de capacitat de finançament, quan la diferència entre els seus ingressos no financers (capítols 1 a 7 dels seus pressupostos d’ingressos) i les seves despeses no financeres (capítols 1 a 7 dels seus pressupostos de despeses), és igual o major que zero.
L’estabilitat pressupostària estructural mesurada en termes de capacitat o necessitat de finançament d’acord amb els criteris SEC, requereix, per tal d’obtenir la capacitat o necessitat de finançament exacte, de la realització d’un seguit d’ajustos, tant sobre els ingressos com sobre les despeses, d’acord amb les citades normes. (La qüestió és que es tracta d’una accepció dels conceptes equilibri i superàvit pressupostari diferent de la que resultaria de la mera aplicació del TRLRHL).
En qualsevol dels casos, aquesta regla que ha de regir l’elaboració i aprovació dels pressupostos, però que acaba imbuint la seva execució en relació a la resta d’actuacions que afectin despeses i ingressos, havia quedat afectada per la suspensió, preveient-se, alternativament, durant el període de suspensió, unes taxes de referència fixades pel Govern de l’Estat, que, tanmateix, no eren d’obligat compliment. D’aquesta manera, fins a l’01/01/204 i durant la suspensió de les regles fiscals, la única obligació que existia des d’aquesta perspectiva, en relació a l’aprovació del pressupost, era l’obligació prevista a l’article 165.4 del TRLRHL consistent en aprovar el pressupost sense dèficit inicial.
En el marc del nou acord del Consell de Ministres, en relació a la fixació dels objectiu d’estabilitat i reducció del dèficit públic, es fixa un objectiu de dèficit públic per al 2024 del 3%, globalment considerat pel conjunt d’Administracions Públiques, i en relació al qual el pes de l’objectiu és assumit per l’Administració estatal. D’aquesta manera, es flexibilitza l’obligació de les EELL de trobar-se en situació de superàvit pressupostari estructural en termes de capacitat de finançament, per passar a una obligació de trobar-se en situació de mer equilibri durant l’exercici 2024, en relació a l’aprovació dels corresponents pressupostos. Mesura, que continuarà en els mateixos termes pels propers exercicis 2025 i 2026.
Tanmateix, i tal i com hem vingut advertint en el punt anterior, aquest acord, no serà executiu i vinculant, mentre no sigui aprovat pel Senat en els termes establerts a l’article 15.6 de la LOEPSF, de tal manera que, mentre estant, es planteja el dubte de si el compliment d’aquesta regla és exigible i si ho és, en quins termes.
Així, novament en aquest punt, podem fer referència, a la necessitat de tenir en compte la regla, en relació als pressupostos que s’elaborin i aprovin un cop aprovat per les Corts Generals i per tant havent esdevingut executiu, l’acord del Consell de Ministres que fixa els objectius de deute i estabilitat, i com a recomanació, la necessitat de tenir en compte aquesta regla en relació a l’execució del pressupostos ja vigents (per haver-se aprovat amb anterioritat) en el moment que resulti aprovat l’acord en qüestió i per tant esdevingui executiu.
Tanmateix, es planteja el dubte de quins paràmetres aplicar en relació als pressupostos que s’aprovin a partir de l’01/01/2024 i mentre no s’aprovi l’acord del Consell de Ministres per part del Senat, o què succeirà si no s’acaba aprovant el citat acord per part del Senat...
2.- Volum d’endeutament. Sostenibilitat del deute financer i comercial
La sostenibilitat del deute financer:
S’entén per sostenibilitat financera la capacitat de finançar compromisos de despesa presents i futurs dins els límits legals fixats en relació al dèficit i el deute públic.
Aquesta regla fiscal, en aquest sentit, es materialitza mitjançant l’establiment d’un límit en el volum d’endeutament (deute públic), d’acord amb les previsions de l’article 13 de la LOEPSF, per al conjunt de les Administracions Públiques. Així es pretén que el volum de deute de les Administracions Públiques no superi un determinat percentatge del PIB que es distribueix entre l’Administració de l’Estat, CCAA i Entitats Locals.
Aquest límit ve fixat per períodes temporals, inicialment, el període 2018-2020, i és el Govern de l’Estat, el que s’encarrega de fixar-lo i de distribuir-lo en anualitats i entre els susbsectors: Administració de l’Estat - Comunitats Autònomes - Entitats Locals. A més a més, en el cas de l’Administració Local, aquest límit venia fixat per al conjunt d’entitats locals, i no per cadascuna de les entitats que l’integren individualment considerades.
En conseqüència, l’aplicació d’aquesta regla fiscal requereix d’aquesta concreció del objectius de dèficit, de tal manera que si aquests objectius no es fixen, la regla no pot ser aplicada, sens perjudici que, a més a més, tal i com indicàvem els objectius de deute, no es fixen per a cada entitat local individualment considerada sinó que es fixa un topall per al conjunt del subsector Administració Local.
En qualsevol dels casos, en relació als objectius de deute públic, l’acord del Consell de Ministres, per al període 2024-2026, ha determinat que en el subsector integrat per les EELL, aquestes hauran de fixar el seu límit en un 1,4% el 2024, un 1,3% el 2025 i 1,3% el 2026, del PIB.
És tracta d’un límit força restrictiu si es té en compte el nivell d’endeutament general que representa el subsector (petit en el marc de l’Estat), i, la seva fixació, sembla respondre més a la dificultat d’aplicar unes regles pensades per Estats, a entitats com els Ajuntaments. En qualsevol cas, novament cal plantejar-se la problemàtica de què succeirà si l’acord del Consell de Ministres no és aprovat pel Senat, en segona volta, doncs no hi haurà, aparentment, cap límit fixat.
Ara bé, dit tot això, no pot ésser obviat que en relació a aquest àmbit concret, les Administracions Locals, també es troben subjectes al compliment d’un seguit d’indicadors definits, no a la LOEPSF, sinó al TRLRHL, que en la nostra opinió, són molt més precisos i adequats per posar de relleu la situació econòmica d’un Ajuntament, i que al seu torn, també serveixen per apreciar si una Administració està en el camí de coadjuvar en el compliment dels objectius de deute públic. I sense que tampoc pugui obviar-se que l’incompliment d’alguns d’ells, pot suposar l’obligació d’haver de sotmetre’s a un Pla de Sanejament, amb mesures que poden comportar importants limitacions per als Ajuntaments:
- Ratio d’estalvi net positiu calculada d’acord amb l’Ordre ECF/138/2007.
- Romanent de tresoreria per a despeses generals de signe positiu.
- Ratio legal de deute viu no superior al 110% dels ingressos corrents (i recomanable, no superior al 75%).
- Període mitjà de pagament a proveïdors no superior a 30 dies. (En aquest cas concret, aquesta mesura no deriva del TRLRHL, sinó de l’article 4 de la LOEPSF i normativa concordant de desenvolupament).
- A més a més, el règim aplicable per poder concertar operacions de crèdit, per part de les entitats locals, també es troba regulat al TRLRHL, recollint-se els termes i condicions en les que, únicament, aquestes operacions poden ésser autoritzades.
Tal i com apuntàvem abans, tots aquests indicadors, deriven del TRLRHL i no de l’aplicació de les regles, i la seva aplicació, doncs, no s’ha suspès mai, de tal manera que han continuat aplicant-se durant el període de suspensió de les regles fiscals.
La sostenibilitat del deute comercial:
Per finalitzar aquest punt, cal fer una breu referència específica a un altre dels paràmetre que deriva a la LOEPSF (art. 4) relacionat amb el control del volum d’endeutament de les Administracions, que constitueix la denominada sostenibilitat del deute comercial i que tal i com anticipàvem a l’apartat anterior, es tracta del compliment del període mitjà de pagament a proveïdors en el sentit que no superi el límit fixat a la normativa de morositat: Segons l’article 198.4 de la LCSP, en relació als articles concordants del RD 635/2014, coma regla general, l’Administració disposa d’un termini de 30 dies per aprovar les factures presentades pels contractistes, a partir de l’execució de la prestació objecte del contracte i, igualment, disposa d’un termini de 30 dies per procedir al seu pagament efectiu a partir de l’aprovació de la factura.
A més a més, es preveu que les Administracions facin pública aquesta ratio de pagament i adoptin mesures per complir-la en els plans de tresoreria corresponents.
En aquest cas, però, tal i com també apuntàvem abans, aquestes obligacions en matèria de sostenibilitat del deute comercial, malgrat sí que deriven de la LOEPSF, no havien quedat afectades per la suspensió de les regles fiscals, i per tant han de continuar aplicant-se de la mateixa manera que s’havien vingut aplicant.
3.- La regla de la despesa:
La regla de la despesa és un instrument de disciplina pressupostària que té com a finalitat garantir la sostenibilitat dels comptes de l’ens, de tal manera que amb un horitzó a mig termini, el creixement de la despesa pública vingui limitada per la capacitat de finançar-la amb ingressos estables i sostinguts en el temps.
La regla de la despesa es defineix a l’article 12 de la LOEPSF com aquell límit màxim de despesa pública de l’exercici (tenint en compte la despesa computable a aquestes efectes i que es calcula en termes consolidats, d’acord amb el SEC 2010), determinat per una taxa de referència de creixement del PIB a mig termini de l’economia espanyola que fixa l’Estat. El compliment d’aquesta regla es verifica amb la liquidació de l’exercici i per tant, amb el pressupost ja executat.
Amb aquesta mesura o regla, es pretén que les EELL acabin generant un major superàvit, al limitar el creixement de les seves despeses fixes no subvencionables.
En tot cas, havent quedat afectada per la suspensió de les regles fiscals, de tal manera que no s’havia de complir, amb la reactivació de les regles fiscals, les liquidacions pressupostàries s’hauran de sotmetre novament al compliment d’aquesta regla. Si bé, caldrà aclarir en quins termes s’aplica i a partir de quin moment. Sembla que hauria de començar a ser exigible a partir de la liquidació dels pressupostos de l’exercici 2024.
L’obligació de destinar els ingressos per damunt dels previstos, a reduir el nivell de deute:
Com a complement a la regla de la despesa, l’article 12.5 de la LOEPSF preveu l’obligació de destinar els ingressos per damunt dels previstos, a reduir el nivell de deute de l’entitat. Aquesta obligació que també havia quedat afectada per la suspensió, sembla, en conseqüència, que tornarà a ésser vigent, sens perjudici dels aclariments que siguin necessaris efectuar respecte a com s’acabi aplicant.
4.- Altres obligacions complementàries regulades a la Llei
Més enllà de les anteriors consideracions, cal destacar, però, que tal i com apuntaven abans, les denominades regles fiscals, han d’ésser, necessàriament, posades en relació amb d’altres limitacions i obligacions de caràcter complementari que vinculen als Ajuntaments:
El destí del superàvit pressupostari
L’article 32 (<<Destí del Superàvit Pressupostari>>) de la Llei Orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera (LOEPSF) estableix una controvertida mesura que afecta de manera molt important l’autonomia financera de les entitats locals.
Així es preveu que en el supòsit que la liquidació pressupostària se situï en superàvit, aquest es destinarà, en el cas de les Corporacions Locals, a reduir el nivell d’endeutament net sempre amb el límit del volum d’endeutament si aquest fos inferior al import del superàvit a destinar a la reducció del deute.
Aquest precepte ha d’ésser necessàriament completat amb allò que estableix la Disposició Addicional 6ª de la mateixa LOEPSF, d’acord amb la qual, es regula la prelació obligatòria de finalitats a les que es pot destinar el superàvit: 1) obligacions pendents d’aplicar a 31 de desembre de l’exercici anterior, 2) amortització d’operacions de crèdit vigents per no incórrer en dèficit i c) finançament d’inversions financerament sostenibles, sempre que, ateses les obligacions anteriors, es compti amb un saldo positiu, i en els termes i condicions fixats a la citada DA.
Pel que fa a la determinació del que s’ha d’entendre per inversió financerament sostenible haurem d’estar al llistat i especificacions establertes a la Disposició Addicional 16ª (<<Inversió Financerament Sostenible>>) del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel que s’aprova el Text Refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals (TRLRHL).
Aquesta obligació, també va quedar afectada per la denominada suspensió de les regles fiscals, de tal manera que els Ajuntaments van quedar alliberats d’aquestes limitacions podent passar a decidir lliurement el destí dels superàvits (si bé, sí que era recomanable destinar-lo a sanejar despeses pendents d’aplicar, finançar dèficit o reduir deute).
Amb la reactivació de les regles fiscals, però, a partir de l’01/01/2024, i malgrat –com hem vist- la impossibilitat d’aplicar bona part del seu contingut, almenys, fins que l’Acord del Consell de Ministres pel qual es fixen els objectius d’estabilitat i deute públic per als propers exercicis no sigui aprovat pel Senat, per conra, aquesta obligació de destinar el superàvit de la liquidació a les finalitats previstes a l’article 32 de la LOEPSF, sembla que ja seria exigible des de la citada data.
Pel que fa a la possibilitat d’aplicar la DA 6a, el que obre la porta a la possibilitat de destinar el superàvit, per exemple a inversions financerament sotnibles, cal recordar que d’acord amb el que disposa l’apartat 5 de la citada DA, aquesta possibilitat requereix de la corresponent habilitació mitjançant la LPGE.
L’aprovació del límit màxim de despesa no financera: el “sostre de despesa”
De conformitat amb el que disposa l’article 30 de la LOEPSF, les Corporacions Locals, han d’aprovar en els seus respectius àmbits, un límit màxim de despesa no financera coherent amb l’objectiu d’estabilitat pressupostària i la regla de la despesa que marca el sostre d’assignació de recursos dels respectius pressupostos.
Segons el Ministeri d’Hisenda*, aquest precepte es refereix a la despesa no financera que es recull als pressupostos d’acord amb criteris pressupostaris i no de comptabilitat, de tal manera que per aquest motiu, aquest precepte es considerava aplicable i no suspès.
(*Document: Preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión)
Pel conjunt de l’Estat, el Consell de Ministres, sí que ha fixat un sostre de despesa de 199.120 milions d’euros, el que suposa un 0,5% més que el 2023. Excloent les fons europeus, el sostre de despesa augmenta un 9,3% i se situa en 189.215 milions.
Els Plans Econòmics i Financers i altres mesures de caràcter correctiu i coercitiu
La suspensió de les regles fiscals va comportar que no resultés d’aplicació el règim de mesures correctives i coercitives previstes a la LOEPSF, excepte pel que fa a les mesures automàtiques contingudes a l’article 20 de la Llei.
En aquest marc, una de les principals conseqüències de la suspensió ha estat la no exigència de la presentació i aprovació de Plans Econòmics i Financers (PEF), en cas d’incompliment dels objectius i mesures d’estabilitat en l’aprovació del pressupost, de les seves modificacions, de la liquidació, etc. i d’altres mesures relacionades amb els PEF com els acords de no disponibilitat de crèdit. De la mateixa manera, tampoc, els plans aprovats abans de l’entrada en vigor de la suspensió, van haver de seguir-se ni el seu incompliment, permetia adoptar les mesures coercitives previstes a l’article 25.
Tot aquest règim que havia quedat suspès, sembla doncs, que tornarà a ésser d’aplicació.
Les obligacions en matèria de transparència i tramesa d’informació
La suspensió de les regles fiscals, no havia afectat el compliment de les obligacions en matèria transparència i tramesa d'informació, previstes a la LOEPSF, ni les conseqüències de l’incompliment d’aquestes obligacions, sens perjudici que ara, s’haurien de tornar a prendre en consideració les mesures i regles que es reactiven.
De la mateixa manera tampoc havien quedat suspeses les obligacions en matèria de control mitjançant l’emissió d’informes.
Barcelona, 25 de gener de 2024
Oficina d’Hisendes Locals
Serveis Jurídics ACM
