Amb caràcter introductori, cal tenir en compte que, amb relació al règim d’execució dels contractes, la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del sector Públic, per la qual es transposen a l’ordenament jurídic espanyol les Directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, de 26 de febrer de 2014, regula en els seus articles 190 i ss, el règim de prerrogatives que l’Administració té reconegudes en el marc de l’execució de contractes administratius: interpretació i resolució de dubtes en els contractes, resolució i modificació de contractes, reclamacions..., així com una potestat d’inspecció i control de l’execució dels contractes.
En aquest marc, respecte a les prerrogatives que té l’Administració en aquests contractes, és significativa la Sentència de 28 de febrer de 1989, que deia:
“El artículo 18 del Texto articulado de la Ley de Contratos del Estado y su correlativo artículo 50 del Reglamento General de Contratos del Estado, conceden al órgano de contratación la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos…, así como resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, pudiendo incluso modificar, por razones de interés público, los contratos celebrados y, acordar su resolución, sin embargo ello ha de hacerse, como dichos preceptos establecen, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la citada normativa jurídica, sin que ello quiera decir que tal modificación unilateral pueda afectar a las estipulaciones esenciales del contrato”.
I, en aquest marc, val dir que actualment, i tal i com indicàvem abans, el règim de prerrogatives es troba regulat a l’article 190 de la LCSP 2017, el qual reconeix a l’Administració entre d’altres, la prerrogativa d’acordar la resolució dels contractes i determinar els efectes d’aquesta.
La doctrina ha entès la resolució com l’última mesura a la que s’ha d’acudir, sempre preservant l’interès públic de cada relació contractual. Com estableix el Dictamen núm. 138/2013, de 26 de març de 2013, de la Junta d’Extremadura, relatiu a la resolució del contracte d’execució d’obres, “implica la terminación anormal o traumática de la concesión, produciéndose generalmente con anterioridad a la finalización de su vigencia, al existir motivos imputables a cualquiera de las partes que inciden en su buena ejecución y en el funcionamiento final del servicio público gestionado y que se incardinan en alguna de las causas recogidas de modo tasado en la Ley”.
Pel que fa a les causes de resolució dels contractes de serveis es troben recollides de forma específica a l’article 313 de la LCSP 2017, a més a més, de les causes generals recollides a l’article 211 de la LCSP 2017:
Artículo 211. Causas de resolución.
1. Son causas de resolución del contrato:
a) La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 98 relativo a la sucesión del contratista.
b) La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento.
c) El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.
d) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista.
En todo caso el retraso injustificado sobre el plan de trabajos establecido en el pliego o en el contrato, en cualquier actividad, por un plazo superior a un tercio del plazo de duración inicial del contrato, incluidas las posibles prórrogas.
e) La demora en el pago por parte de la Administración por plazo superior al establecido en el apartado 6 del artículo 198 o el inferior que se hubiese fijado al amparo de su apartado 8.
f) El incumplimiento de la obligación principal del contrato.
Serán, asimismo causas de resolución del contrato, el incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales siempre que estas últimas hubiesen sido calificadas como tales en los pliegos o en el correspondiente documento descriptivo, cuando concurran los dos requisitos siguientes:
1.º Que las mismas respeten los límites que el apartado 1 del artículo 34 establece para la libertad de pactos.
2.º Que figuren enumeradas de manera precisa, clara e inequívoca en los pliegos o en el documento descriptivo, no siendo admisibles cláusulas de tipo general.
g) La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205; o cuando dándose las circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por ciento del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido.
h) Las que se señalen específicamente para cada categoría de contrato en esta Ley.
i) El impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los trabajadores que estuvieran participando en la misma, o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los Convenios colectivos en vigor para estos trabajadores también durante la ejecución del contrato.
(…)
Artículo 313. Causas y efectos de la resolución.
1. Son causas de resolución de los contratos de servicios, además de las generales, las siguientes:
a) El desistimiento antes de iniciar la prestación del servicio o la suspensión por causa imputable al órgano de contratación de la iniciación del contrato por plazo superior a cuatro meses a partir de la fecha señalada en el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se señale otro menor.
b) El desistimiento una vez iniciada la prestación del servicio o la suspensión del contrato por plazo superior a ocho meses acordada por el órgano de contratación, salvo que en el pliego se señale otro menor.
c) Los contratos complementarios quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal.
(…)
Doncs, per poder procedir a la resolució del contracte haurà de donar-se l’existència d’una de les seves causes previstes i seguir el procediment legalment establert.
D’acord amb les lletres a) i b) de l’article 313.1 de la LCSP 2017, el desistiment és causa de resolució del contracte. Cal indicar que el desistiment comporta necessàriament una declaració expressa i unilateral, per part de l’Administració de posar fi al contracte. Ara bé, perquè el desistiment de l’Administració resulti ajustat a Dret, ha de justificar-se amb raons d’interès públic que aconsellin la resolució del contracte. D’aquesta justificació ha de tenir coneixement el contractista, perquè pugui al·legar contra la decisió de desistir i d’impugnar la realitat dels fonaments en relació amb les exigències de l’interès públic.
En aquest sentit, resulta oportú reproduir les consideracions fetes pel Consell Consultiu de la Comunitat de Madrid, en el seu Dictamen núm. 442/11, relatiu a la resolució d’un contracte de serveis:
“A tal efecto, cabe indicar que la Administració se halla investida de unas facultades excepcionales, que no son manifestación de un derecho subjetivo, sino potestades atribuidas por la Ley para atender a los intereses públicos, produciéndose su ejercicio, no de una manera automática, sino cuando lo exija el mencionado interés público implícito en cada relación contractual, dándose así ejecución al art. 103 de la Constitución, en el sentido de servir con objetividad a los intereses generales, que en el ámbito de la contratación administrativa se manifiesta en el cumplimiento del principio de ‘buena administración’.
El Código Civil contempla la facultad de resolución en su art. 1.124 como respuesta al incumplimiento de uno de los obligados. Frente a dicha rigidez, la normativa administrativa amplia las facultades resolutorias posibilitando la resolución sin que medie incumplimiento sobre la base del interés general. En este sentido, hay que recordar la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1986: “No obstante lo dicho, el que aquí se dé por buena la existencia de un contrato para la dirección de tan repetidas obras, suscrito entre el Alcalde y el actor, no quiere decir que por ello el Ayuntamiento quede privado de la prerrogativa rescisoria o resolutoria del mismo, si existen motivos fundados para adoptar tal actitud, puesto que en la contratación administrativa, siempre sometida a la idea cardinal de satisfacción del interés público, el ejercicio de dicha prerrogativa es más flexible y abierto que la facultad condicionada, otorgada a los otorgantes de contratos privados, en el art. 1124 del Código Civil, como se comprueba comparando su texto con el recogido en el art. 70 y 71 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953”.
El ejercicio de esta potestad resolutoria, de la que una de sus manifestaciones es el desistimiento, se encuentra reglada desde el punto de vista formal y material, de tal forma que solo puede ser ejercida, según dispone el art. 207 del texto legal “siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca” y cuando concurran las causas definidas en la Ley.
No obstante, el carácter materialmente reglado de las facultades de resolución de los contratos administrativos, la facultad de desistimiento parece configurarse en la Ley con carácter discrecional, puesto que a diferencia del resto de los supuestos de resolución, no se establece requisito alguno para su procedencia, ni regula la forma de su ejercicio, siendo tanto la doctrina como la jurisprudencia, las que se han encargado de señalar las condiciones que debe revestir su ejercicio, que vienen impuestas por razón del interés público.
Así, el Consejo de Estado de manera inalterable desde su Memoria de 1986, hasta el momento actual, recoge los límites y el ámbito del ejercicio de tal facultad. El dictamen 1208/2008, resume la doctrina señalando que “el desistimiento unilateral de la Administración ha sido en muchas ocasiones admitido como causa resolutoria de los contratos, sin perjuicio cualquier posible pacto de mutuo disenso y siempre y cuando el contratista haya cumplido sus obligaciones de acuerdo con lo establecido en la legislación reguladora de contratos públicos” (Dictamen del Consejo de Estado núm. 4350/97, de 6 de noviembre). Ahora bien, también se ha insistido en que “el desistimiento de la Administración constituye un remedio excepcional ante una situación que, en la medida de lo posible, deberá evitarse que se produzca. Y, en todo caso, la Administración sólo podrá desistir del contrato cuando razones de interés público así lo aconsejen. No se configura como una opción de libre utilización por la misma, sino como una solución a la que únicamente podrá acudirse cuando la prosecución de las actuaciones o de la ejecución del contrato perjudique el interés público o sea incompatible con él. De ahí que la justificación de la decisión de la Administración de resolver el contrato haya de constar en el expediente administrativo y de ella deberá tener oportuno conocimiento el contratista a los efectos pertinentes, incluida la posibilidad de alegar contra la decisión de desistir y de impugnar la realidad misma de sus fundamentos en relación con las exigencias del interés públicos (dictamen del Consejo de Estado núm. 1.336/2005, de 17 de noviembre).”
Finalment, no pot ésser obviat que el desistiment porta aparellat els efectes previstos en els apartats 2n i 3er de l’article 313. Concretament, pel que fa al desistiment abans d’iniciar la prestació (art. 313.1.a) de la LCSP 2017:
“2. La resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración.
3. En los supuestos de resolución previstos en las letras a) y c) del apartado primero del presente artículo, el contratista solo tendrá derecho a percibir, por todos los conceptos, una indemnización del 3 por ciento del precio de adjudicación del contrato, IVA excluido”.
I, pel que fa al desistiment iniciada la prestació del servei (art. 313.1.b. LCSP 2017):
2. La resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración.
3. (...)
En los supuestos de resolución contemplados en la letra b) del apartado 1 del presente artículo, el contratista tendrá derecho a percibir, por todos los conceptos, el 6 por ciento del precio de adjudicación del contrato de los servicios dejados de prestar en concepto de beneficio industrial, IVA excluido, entendiéndose por servicios dejados de prestar los que resulten de la diferencia entre los reflejados en el contrato primitivo y sus modificaciones aprobadas, y los que hasta la fecha de notificación del desistimiento o de la suspensión se hubieran prestado.”
El desistiment unilateral per part de l'Administració és doncs una possibilitat admesa pel nostre ordenament com a prerrogativa a favor d'aquesta Administració que es configura com una potestat discrecional i que comportarà, això sí, la necessitat de justificar (en coherència amb els requisits exigits per part de doctrina i jurisprudència, per a l'exercici de potestats discrecionals) de manera objectiva, racional, no arbitrària amb finalitat última en l'interès públic, la decisió que s'adopti, en aquest cas el desistiment, amb el dret de l'adjudicatari a percebre les despeses dels treballs efectivament realitzats, i una indemnització del 6% del preu del contracte pel que fa a la part de treballs no realitzats a conseqüència d'aquest desistiment –indemnització que es preveu quan el desistiment s'efectuï iniciada la prestació del servei (art.313.1.b) de la LCSP 2017)-.
Contra aquesta decisió, l'adjudicatari només podrà oposar-se a l'actuació de l'Administració, impugnant aquesta decisió, si considera que el desistiment no es troba justificat en cap causa d'interès públic, supòsit en el qual la decisió s'hauria de considerar arbitrària, escenari, en el que es podria reclamar una indemnització per tots els danys i perjudicis causats per incompliment de contracte, que puguin ser acreditats, el que permetria reclamar el preu total d'adjudicació sense límit.
Aquestes són les nostres consideracions que subjectem a qualsevols altres millor fonamentades en Dret.
Enllaços:
- Dictamen núm. 442/11, relatiu a la resolució d’un contracte de serveis. ENLLAÇ.
Data de publicació: 8 d'octubre de 2021
