S’ha publicat al BOE, el dia 9 d’abril de 2022 la Llei 7/2022, de 8 d’abril, de residus i sòls contaminats per una economia circular (BOE núm. 85 de 9 d’abril de 2022).
0. Introducció:
L’article 1 de la citada Llei defineix el seu objecte i finalitat al establir que <<aquesta Llei té per objecte regular el règim jurídic aplicable a la posada en el mercat de productes en relació amb l’impacte en la gestió dels seus residus, així com el règim jurídic de la prevenció, producció i gestió dels seus residus, incloent l’establiment d’instruments econòmics aplicables en aquest àmbit, i el règim jurídic aplicable als sòls contaminats>>. En relació a la finalitat perseguida, el mateix article diu que <<aquesta Llei té per finalitat la prevenció i la reducció de la generació de residus i dels impactes adversos de la seva generació i de la seva gestió, la reducció de l’impacte global de l’ús dels recursos i la millora de l’eficiència d’aquest ús amb l’objecte de, en última instància, protegir el medi ambient i la salut humana i efectuar la transició cap una economia circular (...)>>.
La nova Llei dona un paper molt important i preponderant a les entitats locals pel que fa als diferents mecanismes i polítiques que s’hi fixen en relació sobretot a la gestió de residus, com veurem a continuació. La gestió de residus sòlids urbans és una de les principals competències que tenen els municipis en virtut de l’article 25.2.b) de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases de Règim Local (LRBRL). A més, la recollida de residus apareix com un servei obligatori que han de prestar tots els municipis amb independència de la seva població [art. 26.1.a) LRBRL].
Partint de l’objecte i finalitat de la nova Llei i tenint en compte la importància de la competència de gestió de residus per als nostres municipis, passem ara a analitzar punt per punt quines són les qüestions (qüestions relatives a hisendes locals, competència administrativa, exercici de potestats, gestió de residus, contractació pública, etc.) amb més incidència per a les entitats locals contingudes a la nova Llei.
1. Costos de la gestió dels residus de competència local: l’establiment d’una taxa:
El Capítol II del Títol Preliminar dedicat als <<Principis de la política de residus i competències administratives>> parteix de quatre principis que han d’inspirar qualsevol política en matèria de residus:
- Protecció de la salut humana i el medi ambient: La gestió dels residus s’ha de realitzar sense posar en perill la salut humana i sense danyar el medi ambient (art. 7);
- Jerarquia de residus: Tenint en compte el següent ordre de prioritat: Prevenció – Preparació per a la reutilització – Reciclat – Altre tipus de valorització – Eliminació (art. 8);
- Autosuficiència i proximitat (art. 9);
- Accés a la informació i a la justícia, i participació en matèria de residus (art. 10).
L’apartat 3 de l’article 11 estableix en relació als costos de la gestió de residus que <<en el cas dels costos de gestió dels residus de competència local, d’acord amb el disposat en el text refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals, aprovat pel Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, les entitats locals establiran, en el termini de tres anys a comptar des de la entrada en vigor d’aquesta llei, una taxa o, en el seu cas, una prestació patrimonial de caràcter públic no tributària, específica, diferenciada i no deficitària, que permeti implantar sistemes de pagament per generació i que reflecteixi el cost real, directe o indirecte, de les operacions de recollida, transport i tractament dels residus, inclosos la vigilància d’aquestes operacions i el manteniment i vigilància posterior al tancament dels abocadors, les campanyes de conscienciació i comunicació, així com els ingressos derivats de l’aplicació de la responsabilitat ampliada del productor, de la venda de materials i d’energia>>.
Per la seva banda, l’apartat 4 del mateix article 11 diu que <<les taxes o prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari podran tenir en compte, entre altres, les particularitats següents:
a) La inclusió de sistemes per incentivar la recollida separada en habitatges de lloguer vocacional i similar.
b) La diferenciació o reducció en el supòsit de pràctiques de compostatge domèstic o comunitari o de separació i recollida de separada de matèria orgànica compostable.
c) La diferenciació o reducció en el supòsit de participació en recollides separades per a la posterior preparació per a la reutilització i reciclatge, per exemple en punts nets o en els punts d’entrega alternatius acordats per l’entitat local.
d) La diferenciació o reducció per les persones i les unitats familiars en situació de risc d’exclusió social>>.
Per últim, en relació a l’establiment d’aquesta taxa o prestació patrimonial de caràcter públic no tributària, l’article 11.5 estableix un deure de comunicació al establir que <<les entitats locals hauran de comunicar aquestes taxes, així com els càlculs utilitzats per a la seva confecció, a les autoritats competents de les comunitats autònomes>>. En el cas de Catalunya, podríem suposar que l’autoritat competent és l’Agència de Residus de Catalunya.
En resum, la Llei 7/2022 inclou una obligació per a les entitats locals d’establiment d’una taxa o prestació de caràcter públic no tributària en el termini de tres anys des de la seva entrada en vigor pel finançament de la gestió dels residus (incloent dins d’aquesta gestió des de les operacions de recollida de residus fins a la realització de campanyes de conscienciació i comunicació) oferint, a més, una sèrie de característiques que poden reunir aquestes taxes i establint un deure de comunicació d’aquestes taxes a l’autoritat competent catalana.
2. Competències administratives de les entitats locals:
En el mateix Capítol II trobem també l’article 12 que detalla quines són les competències administratives que té cada Administració territorial relatives als residus (dividint-se l’article en una enumeració de competències de l’Administració General de l’Estat, les Comunitats Autònomes i les Entitats Locals). En relació al que aquí interessa, l’apartat 5 de l’article 12 conté l’enumeració de les competències administratives de les entitats locals:
<<Correspon a les entitats locals (...):
a) Com a servei obligatori, en tot el seu àmbit territorial, la recollida, el transport i el tractament dels residus domèstics en la forma que estableixin les seves respectives ordenances, de conformitat amb el marc jurídic establert en aquesta llei, en les lleis i instruments de planificació que, en el seu cas, aprovin les comunitats autònomes i en la normativa sectorial en matèria de responsabilitat ampliada del productor. A aquests efectes, s’haurà de disposar d’una xarxa de recollida suficient que inclourà punts nets o, en el seu cas, punts d’entrega alternatius que hagin estat acordats per l’entitat local per a la retirada gratuïta dels mateixos. La prestació d’aquest servei correspon als municipis que podran dur-la a terme de forma independent o associada, conforme l’establert a la Llei 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases de Règim Local.
b) Aprovar programes de gestió de residus per a les entitats locals amb una població de dret superior a 5.000 habitants, de conformitat amb els plans autonòmics i estatals de gestió de residus.
c) Recopilar, elaborar i actualitzar la informació necessària per al compliment de les obligacions derivades de la legislació en matèria de residus i subministrar-la a les comunitats autònomes, en particular la informació relativa als models de recollida, als instruments de gestió, a les quantitats recollides i tractades, especificant el destí de cada fracció, incloent la informació acreditada pels productors de residus comercials no perillosos, quan aquests residus no siguin gestionats per l’entitat local.
d) Exercir la potestat de vigilància i inspecció i la potestat sancionadora en l’àmbit de les seves competències.
e) Les anteriors autoritats competents podran:
i. Elaborar estratègies d’economia circular, programes de prevenció i, per a les entitats locals amb una població de dret inferior a 5.000 habitants, programes de gestió dels residus de la seva competència.
ii. Gestionar els residus comercials no perillosos en els termes que estableixin les seves respectives ordenances, sens perjudici que els productors d’aquests residus puguin gestionar-los per si mateixos en els termes previstos a l’article 20.3. Quan l’entitat local estableixi el seu propi sistema de gestió, podrà imposar, de manera motivada i basant-se en criteris de major eficiència i eficàcia en termes econòmics i ambientals en la gestió dels residus, la incorporació obligatòria dels productors de residus a aquest sistema en determinats supòsits.
iii. A través de les seves ordenances, obligar el productor o un altre posseïdor de residus perillosos domèstics o de residus les característiques dels quals dificulten la seva gestió a adoptar mesures per a eliminar o reduir aquestes característiques o que els dipositin en la forma i lloc adequats.
iv. Realitzar les seves activitats de gestió de residus directament o mitjançant qualsevol altra forma de gestió prevista en la legislació sobre règim local. Aquestes activitats es podran dur a terme per cada entitat local de forma independent o mitjançant associació de vàries entitats locals.
v. Les autoritats competents podran declarar servei públic totes o alguna de les operacions de gestió de determinats residus quan es demostri una incorrecta gestió dels residus de manera continuada, i d’això es pugui derivar un risc significatiu per a la salut humana i el medi ambient.
vi. Les autoritats competents es dotaran dels mitjans humans i materials suficients per donar compliment a les obligacions establertes en aquesta Llei, entre d’altres, les relatives a l’autorització, vigilància, inspecció, sanció i informació.
3. Creació de la Comissió de Coordinació en matèria de residus:
Tanmateix, en el Capítol II, l’article 13 crea l’anomenada Comissió de Coordinació en matèria de residus, un òrgan col·legiat de cooperació tècnica, col·laboració i coordinació entre les Administracions públiques competents en matèria de residus adscrit al Ministeri per a la Transició Ecològica i el Repte Demogràfic. L’apartat 2 de l’article 13 detalla les funcions atribuïdes a aquesta Comissió. Pel que fa a la seva composició, formaran part de la Comissió en representació de les entitats locals, tres vocals designats per l’associació d’àmbit estatal amb major implantació.
4. Els nous instruments de la política de residus: programes de prevenció, plans i programes de gestió de residus i mesures i instruments econòmics:
El Títol I de la Llei 7/2022, de 8 d’abril, fa referència als <<Instruments de la política de residus>>.
El primer instrument de la política de residus que estableix la nova llei són els anomenats Programes de prevenció (art. 14) l’aprovació dels quals tindrà caràcter potestatiu per les entitats locals. Per l’elaboració d’aquests programes de prevenció, les Administracions Públiques competents:
a) Descriuran la situació de partida, les mesures i objectius de prevenció existents i la seva contribució a la prevenció dels residus.
b) Descriuran, quan procedeixi, la contribució dels instruments i mesures del Annex V a la prevenció de residus.
c) Avaluaran la utilitat dels exemples de mesures que s’indiquen en l’Annex VI o altres mesures adequades>> (article 14.1)
Aquests programes de prevenció s’avaluaran cada sis anys i la seva aprovació podrà fer-se de forma independent o integrar-se en els plans i programes sobre gestió de residus o altres plans ambientals.
El segon instrument que estableix la Llei són els Plans i programes de gestió de residus (art. 15). Pel que fa a les entitats locals, l’apartat 3 de l’article 15 estableix el següent sobre aquests instruments: <<Les entitats locals en el marc de les seves competències, podran elaborar programes de gestió de residus de conformitat i en coordinació amb el Pla estatal marc i amb els plans autonòmics de gestió de residus. Les entitats locals podran elaborar aquests programes individualment o agrupades. En aquest últim cas, l’agrupació tindrà com a finalitat principal facilitar el millor compliment dels objectius de la llei>>. Aquests plans i programes de gestió de residus s’avaluaran i revisaran, al menys, cada sis anys (art. 15.5).
Per últim, en relació a aquests instruments de la política de residus, l’article 16 conté una previsió genèrica sobre l’obligació que tindran les autoritats competents d’establir <<mesures econòmiques, financeres i fiscals per fomentar la prevenció de la generació de residus, la reutilització i reparació, implantar la recollida separada, millorar la gestió dels residus, impulsar i enfortir els mercats de productes procedents de la preparació per a la reutilització i el reciclatge, així com perquè el sector dels residus contribueixi a la mitigació de les emissions de gasos d’efecte hivernacle. Amb aquestes finalitats s’estableix un Impost aplicable al depòsit de residus en abocador, la incineració i la coincineració de residus en el Títol VII d’aquesta Llei>>.
L’apartat 2 de l’article 16 fa es refereix al marc de contractació de les compres públiques en establir que <<les Administracions públiques inclouran, en el marc de contractació de les compres públiques, l’ús de productes d’alta durabilitat, reutilitzables, reparables o de materials fàcilment reciclables, així com de productes fabricats amb materials procedents de residus, o subproductes, la qualitat dels quals compleixi amb les especificacions tècniques requerides. En aquest sentit, es fomentarà la compra de productes amb l’etiqueta ecològica de la Unió Europea segons el Reglament (CE) nº 66/2010 del Parlament Europeu i del Consell, de 25 de novembre de 2009, relatiu a l’etiqueta ecològica de la UE. Aquest apartat s’entendrà sens perjudici del que disposa la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic (...)>>.
Tanmateix, l’article 16.3 inclou una obligació que hauran de contenir l’objecte dels contractes de recollida i tractament de residus que concertin les Administracions en afirmar que <<en l’objecte dels contractes de recollida i tractament de residus que celebrin les entitats pertanyents al sector públic s’inclourà l’execució pel contractista de mesures de formació i sensibilització dirigides a la població a la que presta el servei, en relació amb la prevenció de residus i la seva perillositat, la reutilització, la recollida separada, la preparació per a la reutilització i el reciclatge i les conseqüències de la gestió indeguda dels residus i del abandonament de brossa dispersa>>.
5. La recollida separada de residus per a la seva valorització com a model de gestió de residus per les entitats locals:
El Capítol II del Títol III de la Llei 7/2022, de 8 d’abril fa referència a la <<Gestió dels residus>>. En aquest Capítol, l’article que té més importància per les entitats locals és l’article 25 que parla de la <<Recollida separada de residus per a la seva valorització>>. Aquest article estableix la regla general de que <<amb caràcter general, els residus es recolliran per separat i no es barrejaran amb altres residus o altres materials amb propietats diferents (...)>>.
L’apartat 2 de l’article 25 estableix el següent: <<2. Per a facilitar la preparació per a la reutilització i el reciclatge d’alta qualitat, de conformitat amb els articles 24.2 i 24.3, les entitats locals establiran la recollida separada de, al menys, les següents fraccions de residus de competència local:
a) El paper, els metalls, el plàstic i el vidre,
b) Els biorresidus d’origen domèstic abans del 30 de juny de 2022 per les entitats locals amb població de dret superior a 5.000 habitants, i abans del 31 de desembre de 2023 per la resta. S’entendrà també com a recollida separada de biorresidus la separació i reciclatge en origen mitjançant compostatge domèstic o comunitari,
c) Els residus tèxtils abans del 31 de desembre de 2024,
d) Els residus domèstics perillosos abans del 31 de desembre de 2024, per a garantir que no contaminin altres fluxos de residus de competència local,
e) Els residus voluminosos (residus de mobles i estris) abans del 31 de desembre de 2024,
f) Altres fraccions de residus determinats reglamentàriament.
Entre els models de recollida de les fraccions anteriors que estableixin les entitats locals s’hauran de prioritzar els models de recollida més eficients, com el porta a porta o l’ús de contenidors tancats o intel·ligents que garanteixin ràtios de recollida similars>>.
L’apartat 3 de l’article 25 es refereix a residus comercials no gestionats per l’entitat local o de residus industrials i biorresidus comercials o industrials en afirmar que <<en el cas dels residus comercials no gestionats per l’entitat local, o dels residus industrials, serà també obligatòria la separació en origen i posterior recollida separada de les fraccions de residus esmentats en l’apartat anterior en el mateixos terminis fixats, a excepció de l’oli de cuinat usat pel que serà obligatòria la seva recollida separada a partir del 30 de juny de 2022. En el cas de biorresidus comercials i industrials, tant gestionats per les entitats locals com de forma directa pels gestors autoritzats, els productors d’aquests biorresidus hauran de separar-los en origen sense que es produeixi la mescla amb altres residus pel seu correcte reciclatge, abans del 30 de juny de 2022>>.
Els apartats 4 i 5 de l’article 25 estableixen una sèrie d’objectius a assolir mitjançant la recollida separada de residus. L’article 25.5 diu el següent: <<Per a 2035, el percentatge de residus municipals recollits separadament serà com a mínim del 50% en pes total dels residus municipals generats>>.
En aquest sentit de marcar-se objectius pel que fa a percentatges, l’article 26 de la Llei (<<Objectius de preparació per a la reutilització, reciclatge i valoració>>) resulta també d’aplicació a les entitats locals. Aquest article diu el següent:
<<1. Amb objecte de complir els objectius de la Llei i de contribuir cap a una economia circular europea amb un alt nivell d’eficiència dels recursos, les autoritats competents hauran d’adoptar les mesures necessàries, a través dels plans i programes de gestió de residus, per a garantir que s’assoleixin els següents objectius:
a) La quantitat de residus domèstics i comercials destinats a la preparació per a la reutilització i el reciclatge per a les fraccions de paper, metalls, vidre, plàstic, biorresidus o altres fraccions reciclables haurà d’assolir, en conjunt, com a mínim el 50% en pes.
b) La quantitat de residus no perillosos de construcció i demolició destinats a la preparació per a la reutilització, el reciclatge i altre valorització de materials, incloses les operacions de farcit, amb exclusió dels materials en estat natural definits en la categoria 17 05 04 de la llista de residus, haurà d’assolir com a mínim el 70% del pes dels produïts.
c) Per a 2025, s’augmentarà la preparació per a la reutilització i el reciclatge de residus municipals fins a un mínim del 55% en pes; al menys un 5% en pes respecte al total correspondrà a la preparació per a la reutilització, fonamentalment de residus tèxtils, residus d’aparells electrònics i elèctrics, mobles i altres residus susceptibles de ser preparats per a la seva reutilització.
d) Per a 2030, s’augmentarà la preparació per a la reutilització i el reciclatge de residus municipals fins a un mínim del 60% en pes; almenys un 10% en pes respecte al total correspondrà a la preparació per a la reutilització, fonamentalment de residus tèxtils, residus d’aparells electrònics i elèctrics, mobles i altres residus susceptibles de ser preparats per a la seva reutilització.
e) Per a 2035, s’augmentarà la preparació per a la reutilització i el reciclatge de residus municipals fins a un mínim del 65% en pes; al menys un 15% en pes respecte al total correspondrà a la preparació per a la reutilització, fonamentalment de residus tèxtils, residus d’aparells electrònics i elèctrics, mobles i altres residus susceptibles de ser preparats per a la seva reutilització>>.
6. Mesures de gestió locals sobre biorresidus:
L’article 28 fa referència a les mesures de gestió que han d’adoptar les entitats locals en relació als bioresidus:
1. Les entitats locals, per al compliment de l’establert a l’article 25, adoptaran les mesures necessàries per a la separació i reciclatge en origen dels bioresidus mitjançant el seu compostatge domèstic i comunitari, en especial les entitats locals la població de les quals sigui inferior als 1.000 habitants, o la seva recollida separada i posterior transport i tractament a instal·lacions específiques de reciclatge, prioritàriament de compostatge i digestió anaeròbia o una combinació d’ambdues, i que no es barregin al llarg del tractament amb altres tipus de residus, diferents dels permesos en el Reglament (UE) nº 2019/1009 del Parlament i del Consell, de 5 de juny de 2019, pel que s’estableixen disposicions relatives a la posada a disposició en el mercat dels productes fertilitzants UE (...).
Les entitats locals, quan així ho estableixin les seves respectives ordenances, podran recollir conjuntament amb els bioresidus, els residus dels envasos i altres residus de plàstic compostable que compleixin amb els requisits de la norma europea EN 13432:00 (...)>>.
7. Exercici de les potestats de vigilància, inspecció, control i sancionadores per part de les entitats locals:
El Títol IX estableix i regula un seguit de potestats administratives per fer complir les obligacions establertes al llarg de la Llei. D’acord amb l’article 106, <<les entitats i empreses que produeixin residus, les que recullin o transportin residus amb caràcter professional, els agents i negociants, i les que realitzin operacions de tractament de residus estaran subjectes a les inspeccions periòdiques que les autoritats competents estimin adequades>>. En principi, entre les autoritats competents que poden exercir potestats d’inspecció s’hi inclouen les entitats locals.
Per una altra banda, és important destacar l’article 111 que en relació a la potestat sancionadora estableix que <<les Administracions Públiques exerciran la potestat sancionadora en matèria de residus d’acord amb la distribució de competències que estableix l’article 12>>. L’apartat 3 de l’article 111 diu que <<en els supòsits d’abandonament, abocament o eliminació incontrolats dels residus la recollida i gestió dels quals correspon a les entitats locals d’acord amb l’article 12.5, així com el de la seva entrega sense complir les condicions previstes en les ordenances de les entitats locals, la potestat sancionadora correspondrà a les entitats locals>>.
8. Contractes en vigor de les entitats locals:
La Disposició Addicional Onzena de la Llei 7/2022, de 8 d’abril, es refereix a la necessària adaptació dels contractes en vigor de les entitats locals relatius a la gestió dels residus de la seva competència:
<<Les entitats locals adaptaran els contractes de prestació de serveis, concessió d’obra i servei o d’altre tipus, per els serveis de recollida i tractament de residus de competència local a l’objecte de donar compliment a les noves obligacions de recollida i tractament establertes en aquesta llei en els terminis fixats sempre que això resulti possible en virtut de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic>>.
9. Modificació de l’article 24 del Text Refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals:
La Disposició Final Primera de la Llei 7/2022 modifica l’article 24 del Text Refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals, al qual afegeix un nou apartat 6 amb la següent redacció:
<<6. Les entitats locals podran establir mitjançant ordenança una bonificació de fins un 95% de la quota integra de les taxes o, en el seu cas, de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari, que s’exigeixin per a la prestació del servei de recollida de residus sòlids urbans per aquelles empreses de distribució alimentària i de restauració que tinguin establerts, amb caràcter prioritari, en col·laboració amb entitats d’economia social sense ànim de lucre, sistemes de gestió que redueixin de forma significativa i verificable els residus alimentaris, sempre que el funcionament d’aquests sistemes estigui verificat per l’entitat local. Les ordenances especificaran els aspectes substantius i formals de la bonificació regulada en aquest apartat>>.
10. Ordenances de les entitats locals:
La Disposició Final Vuitena de la Llei estableix que <<les entitats locals aprovaran les seves ordenances previstes a l’article 12.5 d’aquesta Llei a partir de l’entrada en vigor de la mateixa, de manera que es garanteixi el compliment de les noves obligacions relatives a la recollida i gestió dels residus de la seva competència en els terminis fixats. En absència de les mateixes, s’aplicaran les normes que aprovin les comunitats autònomes>>. Per tant, s’estableix l’obligació d’adaptar/adequar les ordenances municipals en matèria de gestió de residus al que estableix aquesta Llei ,sobretot tenint en compte els terminis i, en cas que no s’adaptin, s’aplicaran les normes que aprovin les comunitats autònomes.
11. Entrada en vigor de la Llei:
La Llei entrarà en vigor l’endemà de la seva publicació en el Butlletí Oficial de l’Estat (BOE). Malgrat això, l’entrada en vigor del Títol VII (és el Títol on s’afegeixen i es creen nous impostos estatals) es produirà l’1 de gener de 2023.
ENLLAÇOS
Text Complet de la Llei 7/2022, de 8 d’abril: ENLLAÇ
