L’article 133.1 de la LPACAP estableix un tràmit de consulta prèvia en els següents termes:
<<1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias>>.
L’apartat 4 del mateix article 133 LPACAP diu que es podrà prescindir d’aquest tràmit de consulta prèvia en el cas de normes pressupostàries o organitzatives o quan concorrin raons greus d’interès públic que ho justifiquin. A més, també se’n podrà prescindir quan la proposta no tingui un impacte significatiu en l’activitat econòmica, no imposi obligacions rellevants als destinataris o reguli aspectes parcials d’una matèria.
Atès que una ordenança fiscal no és pròpiament una norma pressupostària ni tampoc organitzativa, s’hauria de descartar aplicar l’excepció per qualsevol d’aquests dos conceptes. Pel que fa a la concurrència de <<raons greus d’interès públic>> que justificarien poder prescindir de l’esmentat tràmit, ens trobem davant d’un concepte jurídic indeterminat. Per tant, aquesta excepció prevista a l’article 133.4 planteja la problemàtica derivada dels conceptes jurídics indeterminats: raons greus d’interès públic, que no han estat definides pel legislador i, en conseqüència, de conformitat amb la jurisprudència del TC, correspondrà a l’operador jurídic primari, en aquest supòsit seria l’Ajuntament, definir exactament l’abast del concepte (és a dir, què s’ha d’entendre per raons greus d’interès públic i si hi concorren) atès que de forma contrària no seria possible aplicar la norma.
El legislador hauria pogut optar per delimitar quan s’ha d’entendre que concorren aquestes “raons greus d’interès públic” però no ho ha fet, deixant que sigui l’operador jurídic l’encarregat d’acabar de perfilar l’abast i límits d’aquest concepte. Per portar a terme aquesta tasca, l’Ajuntament triar entre un ventall d’opcions diferents, com succeiria en l’exercici de potestats discrecionals, sinó que dins el concepte jurídic indeterminat només pot s’hi enquadrar una única solució correcta possible, previ desenvolupament d’un seguit de judicis disjuntius i de justificacions racionals que permetin arribar a aquest resultat.
Correspon a l’ajuntament, prèvia justificació (que haurà de constar al corresponent expedient), determinar què s’ha d’entendre per “raons greus d’interès públic”, en funció de les necessitats, característiques i situació concreta de cada cas, si bé s’ha d’admetre que en aquesta tasca sempre haurà d’assumir-se un cert grau d’inseguretat jurídica perquè aquesta justificació podrà qüestionar-se i determinar-se que va més enllà de l’abast del concepte, sens perjudici que, evidentment, també pot conceptuar-se com a arbitrària o frau de llei si no es diu la veritat.
Per últim, sobre les excepcions previstes al segon paràgraf de l’apartat 4 de l’article 133 de la LPACAP, és a dir, que la norma no tingui un impacte significatiu en l’activitat econòmica, no imposi obligacions rellevants als destinataris o reguli aspectes parcials d’una matèria per veure si en aquest cas podria ser o no aplicable aquesta excepció a l’aprovació d’una ordenança fiscal, hauríem d’anar a analitzar com s’ha pronunciat la jurisprudència o els òrgans administratius en aquests casos.
Al respecte, resulta d’interès l’Informe de la Direcció General de Tributs (en endavant, DGT) de 19 de gener de 2018 sobre l’impacte de la Llei 39/2015 en el procediment d’aprovació de les ordenances fiscals, elaborat en base a una sèrie de qüestions plantejades per la Secretaria General de la Federació Espanyola de Municipis i Províncies (FEMP). L’apartat tercer d’aquest Informe analitza la necessitat, en tot cas, del tràmit de consulta pública en el procediment d’aprovació d’ordenances fiscals:
<<Se plantea si la consulta pública previa resulta necesaria en todo caso, o únicamente en los supuestos de aprobación de nuevas ordenanza fiscales.
A este respecto, hay que señalar que el apartado 4 del artículo 133 de la Ley 39/2015 establece la excepción al trámite de consulta, entre otros supuestos, para el de regulación de aspectos parciales de una materia.
Por lo tanto, se concluye que el trámite de consulta previa debe sustanciarse cuando se trata de la aprobación de una nueva ordenanza fiscal, mientras que en el caso de la modificación de una ordenanza fiscal ya aprobada con anterioridad, puede obviarse dicho trámite por tratarse de una regulación parcial de la materia>>.
Per tant, la DGT s’inclina per entendre que, mentre el procediment de modificació no requereix del tràmit de consulta prèvia, atès que resultaria d’aplicació l’excepció prevista a l’article 133.4 LPACAP (la que estableix que es pot excepcionar el tràmit quan es regulin aspectes parcials d’una matèria), l’aprovació d’una nova ordenança fiscal sí que comportaria el tràmit de consulta prèvia de l’apartat 1 de l’article 133 LPACAP.
Per una altra banda, hem de ser conscients que, malgrat que la Llei 39/2015, d’1 d’octubre resulta d’aplicació a les entitats locals i que d’acord amb l’apartat 2 de la Disposició Final 1ª té caràcter bàsic, el procediment d’elaboració i aprovació de les ordenances fiscals es troba establert a l’article 17 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el Text Refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals (en endavant, TRLHL) i que aquest article ja preveu un tràmit d’exposició pública amb participació dels ciutadans per un termini de 30 dies.
A més, un altre argument favorable a prescindir de la consulta prèvia el trobem a l’apartat 1 de la Disp. Addicional 1ª la pròpia Llei 39/2015, d’1 d’octubre, que permet especialitats per raó de la matèria en els següents termes:
<<1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales>>.
Malgrat això, com veurem a continuació, la jurisprudència s’ha inclinat per entendre que, malgrat l’existència d’aquests procediments especials- com seria el cas del previst a l’article 17 TRLHL- ha de prevaldre el procediment comú per a l’aprovació de reglaments (i una ordenança fiscal òbviament és un reglament).
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, a la seva sentència núm. 3630/2020, de 17 de setembre de 2020, Rec. 573/2019, M.P. María Abelleira Rodríguez, va declarar la nul·litat de ple dret de l’ordenança fiscal nº 4 del Consell General d’Aran sobre la taxa d’expedició del permís, llicències i concursos de pesca recreativa, ja que l’Administració hi va prescindir del tràmit de consulta pública prèvia previst a l’article 133 LPACAP. En aquest punt, transcrivim el F.J. 4º de la sentència que analitza la qüestió:
<<CUARTO.- Sobre los defectos del procedimiento en la aprobación de la Ordenanza Fiscal núm. 4, reguladora de la tasa para la expedición de permisos, licencias y concursos de pesca recreativa en la Vall d'Aran. Inexistencia de consulta publica previa. Nulidad de pleno derecho.
Planteada la controversia básicamente en los puntos expuestos en los fundamentos anteriores, procede analizar, en primer lugar, los defectos alegados por la Administración actora respecto del procedimiento de elaboración de la Ordenanza Fiscal.
De todos los expuestos, y siguiendo un orden coherente, se empieza por el relativo a la necesaria existencia y sometimiento de una consulta previa publica, con anterioridad al procedimiento de elaboración mismo, según lo establecido en el art. 133.1 LPACAP 39/2015, de 1 de octubre que dispone lo siguiente:
"1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias."
Asimismo, el párrafo primero del art. 133.4 recoge, como excepción al sometimiento a consulta publica previa:
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
Ambos preceptos han resultado declarados constitucionales y no contrarios al orden constitucional de competencias en virtud de la STC 55/2018, de 24 de mayo, por lo que resultan plenamente vigentes para la aprobación de disposiciones reglamentarias de las entidades locales, sin distinción, salvo las excepciones recogidas.
Recordemos que la Ordenanza Fiscal núm. 4 de autos establecía "ex novo" la licencia de pesca aranesa con validez exclusiva en todo el territorio de la Vall d'Aran y excluyendo, inicialmente la validez de la existente hasta ese momento que fueran expedidas por la Generalitat de Catalunya. Con posterioridad, se aprobó un régimen transitorio de vigencia y efectividad en el territorio de todas aquellas licencias vigentes expedidas por la Generalitat de Catalunya.
A partir de lo anterior no puede dudarse que la LPACAP 39/2015, de 1 de octubre resulta de aplicación a las entidades locales, y ello en virtud del art. 1.1 ( "... el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria) , así como el art. 2.1 c) en cuanto al ámbito subjetivo de aplicación, se señala que se aplica a " Las entidades que integran la Administración Local".
Además, teniendo en cuenta el carácter básico de la LPACAP en virtud de su aprobación en base a la competencia estatal establecida en el art. 149.1 18º CE, cabe señalar que sus tramites tienen la finalidad y vocación de incorporación como integrantes del procedimiento de elaboración común de las disposiciones reglamentarias y si bien es posible admitir variaciones del procedimiento en casos específicos, se deben producir, respetar e integrar en el marco del procedimiento común y no desdibujando el mismo.
El procedimiento de elaboración de las Ordenanzas Fiscales esta establecido en los arts. 17, 18 y 19 TRLBRL y si bien está prevista la participación de los ciudadanos en diversos trámites, ninguno de ellos puede considerarse homologable o parangonable al trámite de la consulta publica previa establecida ex novo por la LPACAP. Se trata de un instrumento que refuerza la participación ciudadana incluso con carácter previo a la existencia de un texto redactado/iniciativa o propuesta. Ello supone que los ciudadanos pueden opinar sobre el alcance, acierto y prioridad de las normas que se pretenden aprobar, por lo que ni la finalidad ni el alcance de la participación es la misma que se daría cuando ya existe un texto redactado que se presente a información pública.
Por otra parte, la demandada manifiesta que no procede aplicar el art. 133.1 en cuanto a la procedencia de sometimiento a consulta publica previa por no ser aplicable a las ordenanzas fiscales, pero no se apoya en ningún argumento más que estamos ante la existencia de una norma singular y específica, que califica a las Ordenanzas Fiscales. Pues bien, si bien es cierto que es un tipo de norma reglamentaria que hemos dicho que forma parte del ejercicio de la potestad tributaria para la exacción de tributos locales, no supone , de entrada y automáticamente, ninguna excepción al marco del procedimiento común tal y como se establece en la LPACAP. Estamos ante una ordenanza que crea ex novo una tasa que no existía e invalida las otorgadas por la Administración autonómica por lo que ese ejercicio de potestad normativa debe someterse a consulta publica previa según el marco legal, por lo que la observancia de este trámite ha de reputarse obligada y no choca con los específicos tramites de audiencia e información publica regulados en el TRLHL, ni supone que con la prosecución de los mismos quede ya solventado el cumplimiento del primero. Asimismo, tampoco cabe considerar las ordenanzas fiscales dentro de las excepciones del art. 133.1 primer párrafo dado que no es ni una norma presupuestaria ni tampoco organizativa. De todas formas, en el hipotetico caso que el Consell hubiera determinado que no era procedente el sometimiento de la disposición a consulta publica previa hubiera debido de expresar el acogimiento de una de tales situaciones/excepciones y motivar su no sometimiento en orden a cumplir las previsiones legales que establecen una regla general y una serie de excepciones que no cabe extender como si fueran la tónica general. No se ha hecho así.
Esta Sala y Sección se ha pronunciado sobre la procedencia de la consulta pública previa establecida en el art. 133.1 LPACAP en relación con la modificación de ordenanzas fiscales para ejercicios siguientes, pero ya existentes y vigentes en el marco jurídico, por lo que se consideró que el trámite no era necesario. Así las SsTSJ de 26 de junio de 2019 (rec. 992/2018) y 16 de septiembre de 2019 ( rec. 190/2018).
Por lo que se refiere a la ausencia de previsión legal respecto a las consecuencias de la inobservancia del trámite, a la vista que tampoco se justificó que se subsumiera en una excepción, estamos ante una cuestión fundamental. Respecto a las disposiciones generales sólo cabe apreciar el grado máximo de invalidez, ex art. 47.2 y 48 LPACAP, en atención a su incorporación en el Ordenamiento Jurídico con vocación de continuidad, pero tal consecuencia tan extrema, cabría subsumirla en aquellos trámites que son considerados esenciales, sustanciales en cuanto a la producción de un resultado normativo. Así las cosas, estamos ante un trámite que la Ley ha querido configurar como fundamental en cuanto que supone un verdadero canal de participación abierta y real , cuando todas las opciones son posible al no existir texto o iniciativa redactada. El ejercicio del principio participativo ya en la antesala de un texto no supone que deba tener distinto tratamiento que los restantes trámites de audiencia e información publica contenidos en el TRLHL. Y es que el art. 133.1 no incorpora un mandato programático sino que ha querido establecer ese canal participativo ante de cualquier anteproyecto para reforzar la participación activa de la sociedad y ello es difícilmente subsanable porque elimina esa finalidad para sólo permitir alegaciones no sobre el acierto, conformidad o prioridad de la opción normativa sino sobre una propuesta ya escrita. No olvidemos que la creciente relevancia de la participación ciudadana entronca con un derecho reconocido constitucionalmente y ya también desarrollado a través de la normativa sobre transparencia.
Por todo ello, procede estimar el recurso y declarar nula de pleno derecho la Ordenanza Fiscal nº 4, por concurrencia de un vicio de nulidad radical, sin que proceda el análisis de los restantes motivos articulados, por no ser ya procedente>>.
La referida sentència del TSJ de Catalunya ens permet extreure una sèrie de conclusions derivades de l’anàlisi que fa l’òrgan judicial:
- El TSJ de Catalunya entén que el tràmit de consulta prèvia de l’article 133.1 LPACAP no és necessari en el procediment de modificació d’una ordenança fiscal ja existent (així ho va afirmar en les SSTSJ Catalunya de 26 de juny de 2019 i 16 de setembre de 2019).
- Pel que fa al tràmit d’aprovació d’una nova ordenança fiscal, el TSJ de Catalunya entén que la Llei 39/2015, d’1 d’octubre és d’aplicació a les entitats locals, que té caràcter bàsic i que si bé es poden admetre variacions específiques en els procediments d’elaboració i aprovació de normes reglamentàries aquestes s’han de produir, respectar i integrar en el marc del procediment comú i no desdibuixant el mateix”. Més concretament, el TSJ de Catalunya diu que, si bé el procediment d’elaboració i aprovació d’ordenances fiscals de l’article 17 TRLHL conté un tràmit d’exposició pública, aquest <<no es pot considerar homologable o parangonable al tràmit de consulta pública prèvia establert ex novo per la LPACAP>>. Afegeix el TSJ de Catalunya a la seva sentència que <<estem davant d’una ordenança que crea ex novo una taxa que no existia (...) i l’exercici de la potestat normativa s’ha de sotmetre a consulta pública prèvia segons el marc legal aplicable, per la qual l’observança d’aquest tràmit s’ha de considerar obligada i no xoca amb els específics tràmits d’audiència i informació pública regulats al TRLHL. Tampoc no s’ha de considerar l’ordenança fiscal inclosa dins de les excepcions de l’article 133.4 primer paràgraf>>.
- Malgrat la contundència del seu pronunciament, si observem com a continuació el TSJ obre la porta a poder aplicar alguna de les excepcions al tràmit de consulta prèvia previstes a l’article 133 LPACAP, sempre que l’Administració pugui motivar i justificar l’acolliment a alguna d’aquestes excepcions, però el Consell de l’Aran no ho va fer així.
- L’últim punt important a destacar en aquesta sentència és que el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya considera que la manca del tràmit de l’article 133.1 LPACAP és una causa de nul·litat de ple dret i no només d’anul·labilitat, atès que considera que és una qüestió fonamental i considera que s’ha d’aplicar el grau màxim d’invalidesa previst als articles 47.2 i 48 LPACAP.
Per una altra banda, el Tribunal Superior de Justícia de Galícia, a la seva sentència núm. 331/2021, de 20 de juliol de 2021, Rec. 15199/2020, M.P. María del Carmen Núñez Fiaño analitza també aquesta qüestió i s’inclina per entendre que en el procediment d’aprovació d’una ordenança fiscal resulta d’aplicació el tràmit de consulta prèvia de l’article 133.1 LPACAP. En concret, el F.J. 4º diu el següent:
<<Cabría plantearse si además de los anteriores trámites debe observarse el de consulta pública, previsto en el artículo 133.1 de la LPAC, lo que sustenta la actora.
El Concello demandado se opone pues la LBRL agotaría la regulación. En todo caso, estima que al encontrarnos ante una modificación de la Ordenanza no sería necesario y que su omisión no es un vicio invalidante.
Dicho precepto, afectado por la Sentencia TC (Pleno) 55/2018 de 24 de mayo, fundamento jurídico 7 b) y c), establece en los apartados 1 y 2 la obligación de realizar una consulta pública con carácter previo a la realización del proyecto o anteproyecto de la norma, así como la audiencia a los ciudadanos cuyos intereses o derechos legítimos puedan verse afectados, excepcionando tal requisito en el apartado 4 para los casos en los que la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica... o regula aspectos parciales de la materia.
La anulación por este TSJ de las Ordenanzas Fiscales reguladoras de las tasas por el suministro que nos incumbe, así como la mutación operada por la LCSP de la naturaleza jurídica de la contraprestación en los términos anteriormente expuestos, impide que podamos conceptuar la regulación abordada por la Ordenanza que se impugna como una mera modificación parcial de otra existente. Buena muestra de ello, es el contenido de la providencia del Concello que inicia el procedimiento de elaboración de la Ordenanza en cuestión, justificando el interés y conveniencia de aprobarla a efectos de regular no solo las tarifas, sino todos los elementos de la nueva figura introducida por la LCSP, que contempla como prestación patrimonial de carácter público no tributario, la retribución de los servicios de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas.
Sentada la inaplicación al caso enjuiciado de la excepción prevista en el apartado 4, del artículo 133 LPAC, destacaremos que la disposición adicional primera de este mismo texto legal prevé con carácter general la aplicación de las leyes especiales a los procedimientos administrativos por ellas regulados por razón de la materia, que no exijan alguno de los trámites previstos en la LAPAC o regulen trámites adicionales o distintos.
No obstante, a propósito de esta previsión y proyección sobre el trámite analizado la DGT concluyó que sí era exigible para la elaboración de las Ordenanzas Fiscales, por lo que también cabría extender su argumentación a toda Ordenanza municipal. Así, según un informe de la Dirección General de Tributos de 19 de enero de 2018, sobre el impacto de la Ley 39/2015 en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales, el trámite de consulta previa establecido en el artículo 133 de la Ley 39/2015, en la medida en que no tiene equivalente en el TRLRHL, dado el carácter ex novo del mismo, no puede considerarse incluido en el trámite de participación ciudadana regulado en el artículo 17 del TRLRHL, pues son dos trámites distintos y que se realizan en dos momentos y formas diferentes, por lo que se concluye que en el procedimiento de aprobación de ordenanzas fiscales debe incluirse el trámite de consulta pública previa regulado en el artículo 133 de la Ley 39/2015. Este Tribunal en la sentencia 75/2020, de 14 de febrero de 2020 para el caso de las OF, consideró innecesario el trámite de consulta pública pues concurría una de las excepciones del apartado 4, del artículo 133 LPAC, por lo que la omisión carecía de trascendencia alguna.
Vaya por delante que falta en el caso de autos, a diferencia de lo que sucede con las OF, la especialidad por razón de la materia de la Ley que la Administración invoca como reguladora del procedimiento, por lo que la LPAC completa el marco normativo de la LBRL, sobre la elaboración de las ordenanzas municipales no fiscales.
Aun así, la doctrina sobre este particular resulta dispar. Por ejemplo, Velasco Caballero, se sitúa en la tesis del Concello sobre la inaplicación de la consulta previa en el procedimiento de elaboración de ordenanzas, al prever la LBRL los trámites a seguir. Pero otros autores (Casado Casado, Merino Estrada, Orduña Prada, ...), consideran que este trámite es de aplicación general a las normas aprobadas por las administraciones locales pues el párrafo primero del apartado 4 del artículo 133 de la LPACAP -declarado conforme con la Constitución en la Sentencia 55/2018, de 24 de mayo, y aplicable a todas las administraciones públicas-, que recoge excepciones a la aplicación de la consulta pública, se refiere expresamente a la administración local, al margen del carácter básico de la LPAC y, en particular, de su Título VI y que las entidades que integran la administración local, de acuerdo con el artículo 2.1.c) de la LPAC, integran el ámbito subjetivo de aplicación de esta Ley. Es cierto que la disposición adicional primera de la propia LPAC establece que « los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales». Y que la LBRL prevé la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las ordenanzas, una vez elaborada y aprobada provisionalmente la redacción de la ordenanza fiscal, a través de la exposición pública del acuerdo de aprobación provisional adoptado por la corporación local durante un plazo mínimo de treinta días, dentro de los cuales los interesados pueden examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas. Pero también lo es que no se prevé un trámite de consulta pública previa, anterior a la elaboración de la norma y a la existencia de un texto normativo y dadas las diferencias sustanciales que presenta con el trámite participativo allí previsto, entendemos que resulta aplicable a las Ordenanzas>>.
En conclusió, el TSJ de Galicia s’inclina per entendre que el tràmit de consulta prèvia resulta aplicable per a l’aprovació de les ordenances fiscals.
Per tant, al nostre parer, tenint en compte la jurisprudència analitzada i l’Informe de la DGT transcrit, l’aprovació de l’ordenança fiscal s’hauria de sotmetre al tràmit de consulta prèvia previst a l’article 133 LPACAP, si bé en determinats supòsits la Corporació podria motivar de forma suficient i justificar la concurrència d’alguna de les excepcions previstes a l’apartat 4 de l’article 133 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre (LPACAP). En canvi, per a la modificació d’ordenances fiscals aquest tràmit no seria necessari ni obligatori.
