INFORME SOBRE LA POTESTAT SANCIONADORA DELS ENS LOCALS I LA POSSIBILITAT DE SUBSTITUIR LES SANCIONS PECUNIÀRIES PER PRESTACIONS PERSONALS EN BENEFICI DE LA COMUNITAT. SUPÒSIT DE REGULACIÓ VIA ORDENANÇA DE TINENÇA D’ANIMALS PERILLOSOS
NORMATIVA APLICABLE
Àmbit estatal
- Constitució espanyola 1978 (CE)
- Llei 39/2015, de 2 d’octubre, de Procediment administratiu comú de les Administracions públiques (LPAC)
- Llei 40/2015, de 2 d’octubre, de Règim jurídic del Sector públic (LRJSP)
- Llei 50/1999, de 23 de desembre, d’animals potencialment perillosos
Àmbit català
- Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC)
- Llei 10/1999, de 30 de novembre, sobre la tinença de gossos considerats potencialment perillosos
- Decret legislatiu 2/2008, de 15 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de protecció dels animals (TRLPA)
Àmbit local
- LBRL (Títol IX)
CONSIDERACIONS JURÍDIQUES
La potestat sancionadora és fonamental per tal que l’Administració pugui assegurar l’eficàcia de la seva activitat, així com per protegir adequadament determinats béns jurídics, punt en què coopera amb el Dret penal, per cobrir fins allà on el dret penal no pot arribar o no hauria d’arribar pel principi d’intervenció mínima o ultima ratio. Actua, en conseqüència, com a instrument de garantia de l’observança de les determinacions fixades per la normativa aplicable i de llur eficàcia.
Aquesta potestat es troba emparada constitucionalment en l’article 25 CE, que estableix el ius puniendi de l’Estat, configurant-ne algunes manifestacions:
- Ningú no pot ser condemnat o sancionat per accions o omissions que en el moment de produir-se no constitueixin delicte, falta o infracció administrativa, segons la legislació vigent en aquell moment.
- Les penes privatives de llibertat i les mesures de seguretat estaran orientades a la reeducació i reinserció social, sense poder consistir en treballs forçats. Els condemnats a pena de presó que es trobin complint condemna gaudiran dels drets fonamentals de la CE tret dels expressament limitats per la condemna, i en tot cas tindrà dret a una feina remunerada i als beneficis de la Seguretat Social, així com a l’accés a la cultura i al desenvolupament integral de la seva personalitat.
- L’Administració no pot imposar sancions que, directament o subsidiària, impliquin privació de llibertat.
S’han intentat elaborar diferències ontològiques entre les qualificacions d’un il·lícit com penes o sancions, però la conclusió a la qual ha arribat la doctrina és que la decisió de protegir un determinat bé jurídic mitjançant una pena o una sanció no és tant per la seva naturalesa com per tractar-se d’una decisió de política criminal. Tot i que podem trobar diferències com la seva finalitat (les penes s’orienten a la reinserció, les sancions a la prevenció), els òrgans que hi intervenen (jurisdiccionals en les penes, administratius en les sancions), la distinta posició dels aplicadors de la norma (en les penes els jutges reprimeixen delictes derivats d’una legislació que els és aliena, mentre que l’Administració és executora de les normes que aplica), i el seu contingut (les penes poden consistir en pena privativa de llibertat, les sancions no).
El fet que les sancions administratives entronquin amb el ius puniendi de l’Estat ha permès concloure la possibilitat que els principis bàsics que regeixen aquesta matèria en l’àmbit penal s’apliquin també a l’àmbit sancionador administratiu, amb certes matisacions, d’acord amb la finalitat que en justifica la previsió, resultant compatibles amb la naturalesa del procediment administratiu sancionador. En aquest sentit, els principis transferibles serien el dret a la defensa (prohibició de la indefensió), el dret a ser informat de l’acusació, la presumpció d’innocència, dret a no declarar contra un mateix, i dret a utilitzar els mitjans de prova adequats. En canvi, no serien transferibles el dret al jutge ordinari predeterminat per la llei, la separació de les fases d’instrucció i resolució, ni el dret a l’assistència lletrada.
Garanties penals que són d’aplicació a l’àmbit sancionador administratiu en virtut dels articles 25 i següents de la LRJSP.
En el dret administratiu sancionador és important diferenciar la existència d’un marc general i de regulacions específiques en cada sector, dificultat a la qual s’ha d’afegir que l’aplicació del principi de legalitat en l’àmbit local ha provocat una problemàtica important: la de determinar la legalitat de les infraccions i sancions administratives incloses en les ordenances sense disposar d’una habilitació legal prèvia.
En aquest supòsit concret, ens trobem en la matèria de protecció dels animals, i en aquest àmbit, el dret administratiu presenta la complexitat que el seu règim jurídic es troba diversificat entre les diverses Administracions que hi tenen competències, amb l’afegit que el règim jurídic sobre animals ha evolucionat de forma diferent en funció de com ho ha fet l’Administració que està instituïda de la seva competència, ja que en alguns casos s’ha optat per dotar de major competències les Comunitats autònomes, i en d’altres s’ha optat per prioritzar el municipi com a àmbit de desenvolupament i aplicació més adequat.
La major part de les lleis autonòmiques de protecció dels animals del territori espanyol prenen com a partida l’establiment d’una sèrie d’obligacions generals per als propietaris o simples posseïdors dels animals. Aquestes obligacions generals, així com les prohibicions que s’hi estableixen, constitueixen la base i essència del benestar dels animals des del punt de vista jurídic, essent la base del règim jurídic sancionador en aquesta matèria, sobre la qual tindran competències les corporacions locals. A Catalunya aquesta competència la trobem reconeguda a l’article 116.1.d EAC. El que cal veure és quines són les limitacions que existeixen en la potestat reglamentària municipal, concretament per l’establiment de sancions en aquesta matèria per part dels municipis arran de l’observació de la regulació que en fa el legislador autonòmic i el marge de discrecionalitat que atorga als municipis.
PRIMERA.- Submissió als principis de legalitat i tipicitat
En termes generals, la LRJSP recull entre els principis de la potestat sancionadora els de legalitat; tipicitat; irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals; responsabilitat, en la mesura que només poden ser sancionades per fets constitutius d’infracció administrativa les persones físiques o jurídiques que en resultin responsables, encara que només sigui per simple inobservança; proporcionalitat entre la infracció comesa i la sanció aplicada; prescripció de les infraccions i les sancions, d’acord amb el que disposen les lleis que les estableixin; i de non bis in idem.
Des de la perspectiva de la potestat sancionadora local, són especialment rellevants els principis de legalitat i de tipicitat. El principi de legalitat, es troba recollit a l’article 25 de la CE com a dret fonamental extensible tant a l’àmbit sancionador penal com a l’administratiu.
El Tribunal Constitucional s’ha pronunciat sobre l’article 25.1 de la CE, entre d’altres, a la Sentència 100/2003, de 2 de juny, en els termes següents:
“El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (loc. cit., FJ 2). Recientemente hemos hecho hincapié en esta doble garantía en las SSTC 133/1999, de 15 de julio, FJ 2; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 6; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; 75/2002, de 8 de abril, FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3” (FJ 3).
Així, aquest principi també s’ha incorporat a la LRJSP. D’acord amb l’article 25 d’aquesta Llei:
“1. La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.
3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio de por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de su relación de empleo.
4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas”.
De tal manera que existeix expressament una reserva de rang de llei en les normes tipificadores de les infraccions i sancions. L’article obliga el legislador a regular per si mateix els tipus d’infracció administrativa i les sancions corresponents en la mesura necessària per donar compliment a la reserva de llei.
Ara bé, no es tracta de la reserva de llei tan intensa que es preveu en matèria penal, en què és una reserva absoluta de llei. A la legalitat sancionadora administrativa, segons la teoria del complement indispensable, el reglament pot tenir alguna funció, sempre que l’objectiu previst sigui donar suport o ajudar a la millor definició de les conductes sancionables i les sancions aplicables per una norma amb rang de llei. És a dir, no pot actuar independentment de la llei, sinó només com a complement, millorant la definició i la precisió de la llei en el moment de tipificar, però ha d’haver-hi una flexibilització d’aquest principi de reserva de llei, cosa que s’aconsegueix amb l’aprovació de la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, que amplia les possibilitats d’actuació local en matèria sancionadora i flexibilitza l’aplicació del principi de legalitat en l’àmbit local, ja que l’article 127.1 de la ja derogada Llei 30/1992 originàriament condicionava l’exercici de la potestat sancionadora de l’Administració a una prèvia habilitació per norma de rang legal, però això canvia amb aquesta norma de 2003 que modifica la LBRL i flexibilitza aquest precepte atenent a la naturalesa democràtica amb fonament constitucional directe dels ens locals, especialment en el reconeixement d’autonomia local en la gestió dels seus interessos.
De fet, ja algunes sentències del Tribunal Constitucional i del Tribunal Suprem havien obert, amb una nova jurisprudència, els estrictes i limitadors criteris de la jurisprudència tradicional entorn a la potestat normativa local. Destaquem, especialment, les Sentències del Tribunal Suprem de 16 de juliol de 1998; de 15 de març de 2002; i de 29 de setembre de 2003; i les del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de juny; 161/2003, de 15 de setembre; 193/2003, de 27 d’octubre; 16/2004, de 23 de febrer; i 25/2004, de 26 de febrer, que van desembocar en l’aprovació de la Llei 57/2003.
D’acord amb la jurisprudència constitucional –paradigmàtica en aquest sentit és la Sentència 132/2001, de 8 de juny–, “(...) la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y ello porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios –conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL– no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador” (STC 132/2001, de 8 de juny, FJ 6).
Per aquest motiu, el Tribunal Constitucional ha considerat que de l’article 25.1 de la CE se’n deriven dues exigències mínimes: “En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos –ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal– sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica” (STC 132/2001, de 8 de juny, FJ 6).
També trobem la STS de 29 de setembre de 2003 (recurs 5167/1998), segons la qual les ordenances tenen oberta la possibilitat de tipificar infraccions i sancions, però no de forma genèrica i indiscriminada, sinó que s’han de complir certes condicions: no s’admet si anteriorment hi ha regulació estatal o autonòmica; tampoc no es permet una tipificació contrària a les lleis; s’han de referir a béns i serveis sobre els quals tingui potestat única o compartida amb altres administracions territorials; han de tenir caràcter pecuniari; no es poden vulnerar els principis de proporcionalitat i audiència a l’interessat.
En aquest sentit, també és significativa la STS de 23 de març de 2015 (recurs 1882/2013) segons la qual: “ha de reconocerse a la Corporación municipal, integrada por los representantes que los ciudadanos han elegido democráticamente, la capacidad de acotar el concepto "relaciones de convivencia", estableciendo para ello las medidas que impidan su perturbación con la finalidad última de asegurar la tranquilidad de los ciudadanos y el libre ejercicio de sus derechos” (FJ 4).
Íntimament lligat al principi de legalitat i derivat d’aquest trobem el de tipicitat –també connectat amb el de seguretat jurídica–, de conformitat amb el qual no és suficient amb el fet que la Llei prevegi les infraccions i sancions, sinó que també cal que la descripció que en realitzi sigui suficientment precisa perquè els interessats puguin conèixer amb exactitud quines són les conductes sancionables i les sancions aparellades. Aquest principi es recull a l’article 27 LRJSP, apartats 1 (“Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves”) i 2 (“Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”).
Així, el principi de legalitat exigeix que la previsió de l’exercici de la potestat sancionadora es prevegi en una norma amb rang de llei, i el principi de tipicitat exigeix una precisa definició del que la Llei determina com conducta constitutiva d’infracció administrativa. De manera que el principi de tipicitat requereix que els actes administratius de caràcter sancionador es trobin dotats de la suficient i necessària motivació que exigeix l’article 35 LPAC, cosa que es manifestarà tant en relació amb els fets com amb els fonaments de dret que emparin la infracció i sanció, amb expressa menció de la norma que tipifiqui la infracció.
L’aplicació dels principis de legalitat i de tipicitat, tanmateix, no impedeix, en l’àmbit sancionador administratiu que, prèvia cobertura de la potestat sancionadora en normes amb rang de llei, aquestes normes incloguin remissions a normes reglamentàries. Per tant, com ha establert l’article 27.3 de la LRJAP, “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.
Així doncs, l’aplicació dels principis de legalitat i de tipicitat en l’àmbit de la potestat sancionadora dels ens locals presenta algunes peculiaritats arran de l’aprovació de la Llei 57/2003, en tant que la potestat sancionadora local va patir una transformació substancial, incorporant canvis significatius en la situació precedent i consolidant el camí obert pels nous plantejaments derivats de la jurisprudència del Tribunal Constitucional i del Tribunal Suprem en la matèria. Això és així perquè aquesta Llei és la que introdueix el Títol XIè a la LBRL, dedicat a la tipificació de les infraccions i sancions per les entitats locals en determinades matèries, que amplia les possibilitats d’actuació dels ens locals, però en cap cas això implica una habilitació perquè els municipis tipifiquin infraccions administratives ex novo.
No s’exigeix que una llei prèvia defineixi tots i cadascun dels tipus d’il·lícit i les seves respectives sancions, sinó que només s’exigeix que la norma legal fixi uns criteris mínims d’antijuridicitat que serveixin com directrius orientadores i marcs condicionants per tal que cada municipi tipifiqui il·lícits administratius i els associï a les sancions corresponents en funció de la seva gravetat.
Per tant, gaudiran de potestat sancionadora podent tipificar mitjançant ordenances infraccions i sancions sempre que no existeixi una llei prèvia. Potestat que, com veurem, estarà acotada a les matèries relatives a relacions de convivència d’interès local i de l’ús dels seus serveis, equipaments, infraestructures, instal·lacions i espais públics. I en cas que existeixi llei sectorial específica, s’haurà de respectar el seu contingut pel principi de legalitat, no podent tipificar infraccions ni imposar sancions que difereixin o siguin contràries a les permeses, malgrat que sí podrien triar entre les diverses opcions que el legislador hagi contemplat a la llei de què es tracti si és que així ho ha previst configurant-ho de forma concreta però suficientment oberta, és a dir, determinant el contingut mínim d’antijuridicitat.
SEGONA.- Col·laboració reglamentària en matèria sancionadora
Amb caràcter general el reglament és una disposició de caràcter general, una norma jurídica subordinada a la Llei i controlable pels tribunals de justícia, en particular els de la Jurisdicció contenciós-administrativa.
Davant la tensió existent entre la reserva de llei i l’autonomia local, com s’acaba de veure, la jurisprudència ha optat per reduir la exigència que inicialment comportaria una interpretació estricta i formalista del principi de reserva de llei en matèria sancionadora, permetent la necessària, i en diverses ocasions imprescindible, col·laboració reglamentària, d’acord amb els límits legalment establerts.
Això és així perquè no sembla raonable que les Lleis puguin preveure i tipificar de forma exhaustiva i detallada la diversitat de possibles il·lícits administratius que poden produir-se en la vida local, deixant de banda que això no seria jurídicament possible. De tal manera que la reserva de llei garanteix que els criteris mínims d’antijuridicitat es defineixen a la llei, però no exclou la possibilitat que les lleis continguin remissions a les normes reglamentàries, que en l’àmbit local seran les ordenances municipals. En aquest sentit, atenent al principi d’autonomia local, les ordenances no només desenvolupen sinó que completen els tipus legals, precisament pel reconeixement de la ordenança com expressió de l’autonomia municipal.
Així doncs, i seguint la teoria del complement indispensable a què fèiem referència anteriorment, existeix aquesta col·laboració entre llei i reglament amb el límit que la remissió no pot fer possible una regulació independent que no estigui clarament subordinada a la llei per assegurar que els àmbits de llibertat que corresponen als ciutadans depenen exclusivament de la voluntat dels seus representants. Per tant, es prohibeix la remissió en blanc. Malgrat que s’ha anat relaxant, avui en dia s’exigeix que la llei determini els elements essencials de la conducta antijurídica i la naturalesa i límits de la sanció a imposar. De tal manera que el problema que es planteja és determinar quin és el nivell mínim de regulació exigible al legislador.
L’article 27.3 LRJSP determina que “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introduir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalment que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.
Per tant, en matèria de potestat reglamentària dels ens locals en relació amb la potestat sancionadora, s’ha de partir, com ja s’ha avançat anteriorment, d’un criteri de flexibilització de la reserva legal, ja que s’estableix per l’ordenament una àmplia capacitat dels ens locals per regular qüestions de la seva competència, mentre que en contraposició, a priori sembla que es parteix d’una incapacitat per establir infraccions i sancions que s’apartin del règim legal sancionador exprés. Per evitar els problemes que això pot generar, l’exigència de llei per la tipificació d’infraccions i sancions ha de ser flexible en matèries en què, per estar present l’interès local, existeix un ampli camp per la regulació municipal i sempre que la regulació local l’aprovi el Ple de l’Ajuntament (STC 132/2001, de 8 de juny i STS de 29 de setembre de 2003). La doctrina mantinguda pel Tribunal Suprem i pel Tribunal Constitucional en relació amb les ordenances municipals, tot i que ha tingut una evolució erràtica, finalment s’ha anat aproximant fins considerar que l’objectiu essencial de la reserva de llei és la garantia que qualsevol mesura sancionadora s’aprovi democràticament. Garantia que queda coberta en cas dels municipis mitjançant la competència del Ple per aprovar les ordenances.
Ara bé, aquesta flexibilitat no permet la inhibició del legislador:
- En el cas de la tipificació d’infraccions, ha de ser la llei la que ha de fixar els criteris mínims d’antijuridicitat conforme als quals cada Ajuntament podrà establir tipus d’infraccions. No s’exigeixen tipus genèrics, només criteris.
- En el cas de la tipificació de sancions: la llei ha de preveure les classes de sancions que poden establir les ordenances municipals, no és necessària la regulació legal de l’escala de sancions i la necessària correlació entre infraccions i sancions.
De tal manera que la col·laboració reglamentària no pot crear ex novo noves infraccions o sancions, ni alterar la naturalesa o límits de les ja contemplades per una norma amb rang de llei, i en aquells supòsits de competència local en què no trobem llei sectorial específica, podran establir infraccions i sancions sempre respectant les limitacions establertes per la LBRL.
TERCERA.-Tipificació d’infraccions i sancions
L’article 139 de la LBRL incorpora una clàusula general, específicament referida a l’àmbit sancionador local, que habilita els ens locals per a tipificar infraccions i imposar sancions administratives en determinades matèries. D’acord amb aquest precepte,
“Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes”.
Es reconeix, per tant, als ens locals la capacitat per tipificar infraccions i imposar sancions, d’acord amb els criteris que s’estableixen als articles 140 i 141 LBRL. Tanmateix, aquesta facultat atribuïda als ens locals està subjecta a algunes limitacions. En primer lloc, no es reconeix amb caràcter general, sinó únicament en determinades matèries expressament enumerades a l’article 139 LBRL: ordenació de les relacions de convivència d’interès local i ús dels seus serveis, equipaments, infraestructures, instal·lacions i espais públics. En segon lloc, únicament es dóna “en defecte de normativa sectorial específica”. Els ens locals només podran tipificar infraccions i sancions en les matèries esmentades quan no existeixi llei sectorial en aquell àmbit o quan, tot i existir, no estableixi un règim sancionador específic i guardi silenci respecte del possible exercici pels ens locals de la potestat sancionadora.
Els criteris per a l’establiment de les infraccions administratives es fixen a l’article 140 LBRL, que les classifica en molt greus, greus i lleus. Es tracta dels “criteris mínims d’antijuridicitat” a què es referia el Tribunal Constitucional a la seva jurisprudència.
Es consideren molt greus les infraccions que suposin:
a) Una pertorbació rellevant de la convivència que afecti de manera greu, immediata i directa la tranquil·litat o l’exercici de drets legítims d’altres persones, el normal desenvolupament d’activitats de tota classe conformes amb la normativa aplicable, la salubritat o ornat públics, sempre que es tracti de conductes no subsumibles en els tipus previstos al capítol IV de la Llei 1/1992, de 21 de febrer, de protecció de la seguretat ciutadana.
b) L’impediment de l’ús d’un servei públic per una altra o altres persones amb dret a la seva utilització.
c) L’impediment o la greu i rellevant obstrucció del normal funcionament d’un servei públic.
d) Els actes de deteriorament greu i rellevant d’equipaments, infraestructures, instal·lacions o elements d’un servei públic.
e) L’impediment de l’ús d’un espai públic per altra o altres persones amb dret a la seva utilització.
f) Els actes de deteriorament greu i rellevant d’espais públics o de qualsevol de les seves instal·lacions i elements, siguin mobles o immobles, no derivats d’alteracions de la seguretat ciutadana.
La resta d’infraccions es classifiquen en greus i lleus, d’acord amb els següents criteris:
g) La intensitat de la pertorbació ocasionada en la tranquil·litat o en el pacífic exercici dels drets d’altres persones o activitats.
h) La intensitat de la pertorbació causada a la salubritat o ornat públics.
i) La intensitat de la pertorbació ocasionada en l’ús d’un servei o d’un espai públic per part de les persones amb dret a utilitzar-los.
j) La intensitat de la pertorbació ocasionada en el normal funcionament d’un servei públic.
k) La intensitat dels danys ocasionats als equipaments, infraestructures, instal·lacions o elements d’un servei o del seu espai públic.
Com pot comprovar-se, s’utilitzen en aquest precepte un gran nombre de conceptes jurídics indeterminats, que probablement també hauran de ser utilitzats talment per les mateixes ordenances, davant la dificultat, en molts casos, d’una major concreció.
Pel que fa a la regulació de les sancions, la multa o sanció pecuniària és la mesura estrella dins del catàleg de possibles sancions. Existeix en aquest punt una clara preocupació respecte de l’equilibri, per evitar que compensi cometre l’il·lícit en termes econòmics, motiu pel qual s’aprecia una doble tendència: increment notable de la quantia de les sancions, i introducció d’una previsió sobre el possible augment de la quantia de la sanció en funció dels beneficis obtinguts per la infracció.
Però a més de la multa també trobem una gran varietat de modalitats:
- Clausura d’instal·lacions, temporal o definitiva.
- Inhabilitació temporal o definitiva pel desenvolupament de determinades activitats.
- Revocació d’autoritzacions o títols habilitants.
- Privació d’ajuts públics durant un termini concret.
- Prohibicions de contractar amb l’Administració durant un termini concret.
- Inhabilitació per obtenir autoritzacions o concessions.
- Comís.
- Amonestació.
- Arrest administratiu.
- Expulsió del territori nacional.
- Activitats d’educació ambiental, prestació de serveis de caràcter cívic en benefici de la comunitat.
- Pèrdua de punts.
Ara bé, la regulació de les sancions administratives que es fa a l’article 141 LBRL, únicament contempla els límits de les sancions econòmiques, però no altres. Els límits de les multes són els següents:
- En el cas d’infraccions molt greus, fins a 3.000 euros.
- En el cas d’infraccions greus, fins a 1.500 euros.
- En el cas d’infraccions lleus, fins a 750 euros.
I si acudim a la normativa sectorial aplicable en aquesta matèria, veurem que a la Llei estatal 50/1999, de 23 de desembre, les sancions que es defineixen només tenen caràcter econòmic, tot preveient com a sancions accessòries la confiscació, comís, esterilització o sacrifici de l’animal potencialment perillós, no preveient-se pel subjecte responsable cap altre modalitat de sanció que no sigui la pecuniària.
En canvi, en l’àmbit autonòmic català els articles 45 i 46 TRLPA estableixen que les sancions en aquest àmbit són pecuniàries, tot i que es preveu que “En el cas de comissió, per primer cop, d'infraccions de caràcter lleu, es poden dur a terme actuacions d'educació ambiental, de prestació de serveis de caràcter cívic en benefici de la comunitat relacionades amb la protecció dels animals, o d'advertiment, sense que calgui iniciar un procediment sancionador, llevat de les infraccions comeses en matèria de fauna autòctona, en les quals sempre s'ha d'iniciar l'expedient sancionador corresponent. D'acord amb el que s'estableix per reglament, el Govern pot estendre aquestes actuacions d'educació ambiental o de prestació d'activitats de caràcter cívic en benefici de la comunitat relacionades amb la protecció dels animals a qualsevol infractor, sigui quina sigui la infracció comesa, i, si escau, la sanció imposada, com a mesura específica complementària” (article 46.4). De manera que, en el cas d’infraccions lleus comeses per primer cop, s’habilita legalment els ens locals per preveure a les seves Ordenances que se substituirà la sanció per actuacions d’educació ambiental, de prestació de serveis de caràcter cívic en benefici de la comunitat relacionades amb la protecció dels animals o d’advertiment, sense haver d’iniciar procediment sancionador. Mentre que en cas d’infracció greu o molt greu, o infracció lleu no comesa per primer cop, la sanció haurà de ser pecuniària, podent-se imposar aquestes altres sancions diferents de les pecuniàries només com a mesura específica complementària, però no substitutòria, del que es desprèn que el legislador no vol que aquesta modalitat de sanció s’apliqui de forma exclusiva en aquests darrers supòsits, sinó únicament per infraccions lleus comeses per primer cop, i sempre que no atemptin contra la fauna autòctona.
En el cas de la Llei 10/1999, de 30 de juliol, sobre la tinença de gossos considerats potencialment perillosos, l’article 10 únicament contempla les sancions en la seva modalitat econòmica, sense parlar de cap altra modalitat, ni tan sols com accessòria, tret del comís de l’animal objecte de la infracció.
QUARTA.- Substitució de sancions per treballs en benefici de la col·lectivitat
Aquesta substitució és pròpia del nostre ordenament jurídic penal, que va més enllà de la imposició de penes privatives de llibertat o econòmiques i d’altres accessòries com les suspensions o inhabilitacions, podent estendre’s també a la imposició d’obligacions de caràcter personal al condemnat caracteritzades perquè el beneficiari és la comunitat.
La regulació actualment vigent de la substitució de penes privatives de llibertat per treballs en benefici de la comunitat apareix a l’article 84.1.3 del Codi Penal, que determina que “El juez o Tribunal también podrá condicionar la suspensión de la ejecución de la pena al cumplimiento de alguna o algunas de las siguientes prestaciones o medidas: (…) 3.ª La realización de trabajos en beneficio de la comunidad, especialmente cuando resulte adecuado como forma de reparación simbólica a la vista de las circunstancias del hecho y del autor. La duración de esta prestación de trabajos se determinará por el juez o Tribunal en atención a las circunstancias del caso, sin que pueda exceder de la que resulte de computar un día de trabajos por cada día de prisión sobre un límite máximo de dos tercios de su duración”. L’article 49 estableix que “los trabajos en beneficio de la comunidad, que no podrán imponerse sin el consentimiento del penado, le obligan a prestar su cooperación no retribuida en determinadas actividades de utilidad pública, que podrán consistir, en relación con delitos de similar naturaleza al cometido por el penado, en labores de reparación de los daños causados o de apoyo o asistencia a las víctimas, así como en la participación del penado en talleres o programas formativos o de reeducación, laborales, culturales, de educ ación vial, sexual y otros similares”. També en la LO 5/2000, de 12 de gener, reguladora de la responsabilitat penal dels menors s’estableix al seu article 13 que “el Juez competente para la ejecución, de oficio o a instancia del Ministerio Fiscal o del letrado del menor, previa audiencia de éstos e informe del equipo técnico y, en su caso, de la entidad pública de protección o reforma de menores, podrá en cualquier momento dejar sin efecto la medida impuesta, reducir su duración o sustituirla por otra, siempre que la modificación redunde en el interés del menor y se exprese suficientemente a éste el reproche merecido por su conducta”.
De tal manera que es dissenya en l’ordenament jurídic penal com un mecanisme útil quan la conducta punible no mereix la reprovació restrictiva de llibertat, a més d’afavorir la reinserció i reeducació, comportant importants avantatges socials tant per la col·lectivitat com per l’infractor, però en qualsevol cas, totes les lleis ho configuren com una potestat judicial dins l’àmbit penal, que per prohibició de l’analogia en aplicació del principi de legalitat i seguretat jurídica (article 4.3 Codi Penal) n’impedeix la seva extensió a l’àmbit administratiu.
Així, malgrat que aquesta substitució, com ja ha apuntat la doctrina, podria tenir més sentit quan es tracta d’infraccions menys greus com les previstes a les ordenances municipals reguladores de conductes incíviques o molestes, conductes que puguin afectar equipaments o infraestructures públiques, que provoquen molèsties al veïnatge o generen situacions de risc per manca de prudència o responsabilitat, els ens locals no tenen potestat per establir prestacions personals com a modalitat de sancions, ja que la LBRL només preveu les sancions pecuniàries, i com s’acaba de veure, la possibilitat de substitució de penes per mesures en benefici de la comunitat es reconeix en supòsits molt concrets al codi penal, limitant-ne la legitimació activa a l’autoritat judicial de la jurisdicció penal amb caràcter general. De manera que només seria possible aquesta substitució si així ho preveiés una norma amb rang de llei. És a dir, les ordenances tipifiquen i estableixen sancions d’acord amb la potestat sancionadora dels ens locals (article 139 LBRL), amb les limitacions que ja s’han vist pel que fa a les matèries sobre les que poden incidir en cas que no hi hagi norma sectorial de rang legal, i pel que fa a les sancions, les concreta en multes pecuniàries, tret que una previsió legal en determini el contrari.
Per tant, hem de concloure partint d’una interpretació restrictiva de la legitimitat dels ens locals per regular en les seves ordenances sancions consistents en prestacions personals en benefici de la comunitat, tret que una norma amb rang de llei, ja sigui de l’àmbit estatal o autonòmic, ho autoritzi expressament, ja que en la norma bàsica local només es preveuen sancions en la seva modalitat pecuniària, i tal com s’ha vist, les limitacions dels principis de reserva de llei i tipicitat, malgrat que flexibilitzats, no permeten interpretar que els ens locals puguin apartar-se del que disposa, en aquest cas, la LBRL.
Ara bé, hem de tenir en compte que si s’habilités legalment sí es podria fer, de fet trobem alguns exemples en relació a aquesta matèria, en aquest sentit la Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta Municipal de Barcelona, al seu article 29.3 preveu que “L'incompliment de les prescripcions contingudes en les ordenances i les disposicions generals municipals i les ordres individuals és sancionable amb una multa municipal. Quan l'ordenança municipal ho estableixi, d'acord amb la llei o, si hi manca, amb el consentiment previ de la persona afectada, hom pot substituir la multa pecuniària per treballs per a la comunitat”. Com de fet ho fa la l’actualment vigent Ordenança sobre la protecció, la tinença i la venda d’animals de l’Ajuntament de Barcelona al seu article 60.2 quan estableix que “L’Ajuntament pot substituir, en la resolució o posteriorment, la sanció de multa per sessions formatives, participació en activitats cíviques o altres tipus de treballs per a la comunitat, consistents especialment en treballs de suport al Centre d’Acollida d’Animals de Companyia de Barcelona, sempre que hi hagi consentiment previ dels interessats i que es doni compliment al decret d’Alcaldia que té per objecte el desplegament de l’article 28 de l’Ordenança del procediment sancionador, publicat al BOPB del 10 de febrer de 2014, relatiu a l’adopció de mesures alternatives a les sancions econòmiques, el procediment per acordar-les i els criteris determinats per a la seva adopció”.
De la mateixa manera ho fa Llei 22/2006, de 4 de juliol, de capitalitat i règim especial de Madrid, que estableix al seu article 52.3 que “En la imposición de sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las ordenanzas por resolución motivada del órgano que resuelva el expediente sancionador, se podrá sustituir la sanción económica por trabajos en beneficios de la comunidad, la asistencia obligatoria a cursos de formación, a sesiones individualizadas o cualquier otra medida alternativa que tenga la finalidad de sensibilizar al infractor sobre cuáles son las normas de conducta en el espacio urbano o reparar el daño moral de las víctimas”. I en aquest sentit la Llei 10/2014, de 29 de desembre de Salut de la Comunitat Valenciana preveu, no els treballs en benefici de la comunitat, però sí el compliment de certes activitats formatives en cas que els infractors siguin menors d’edat. Així, al seu article 111 es determina que “Les sancions imposades per infraccions comeses per menors d’edat podran ser substituïdes, a juí de l’òrgan competent per a sancionar, per la realització de cursos formatius de conscienciació sobre el consum d’alcohol i altres drogues, en els termes que s’establisquen reglamentàriament”.
De manera que, sense habilitació legal expressa, no estaria emparat jurídicament l’ús d’aquest mecanisme de substitució de sancions per treballs en benefici de la comunitat per part dels ens locals, que no poden imposar sancions en modalitats alternatives a les pecuniàries tret que així ho estableixi expressament una norma amb rang de llei, i en aquest supòsit concret, com ja s’ha vist, en l’àmbit autonòmic català trobem una norma de rang legal que ho empara en un supòsit molt concret, és l’article 46.4 TRLPA que preveu la substitució ja no només de la sanció, sinó de l’inici del procediment sancionador, per actuacions d’educació ambiental, de prestació de serveis de caràcter cívic en benefici de la comunitat relacionades amb la protecció dels animals o d’advertiment en el cas d’infraccions lleus comeses per primer cop sempre i quan la infracció no sigui atemptant contra fauna autòctona.
CONCLUSIONS
PRIMERA.- La potestat sancionadora del ens locals es reconeix amb caràcter general a l’article 139 LBRL, que estableix que per l’adequada ordenació de les relacions de convivència d’interès local i de l’ús dels seus serveis, equipaments, infraestructures, instal·lacions i espais públics, els ens locals podran, en defecte de normativa sectorial específica, establir els tipus de les infraccions i imposar sancions per l’incompliment de deures, prohibicions o limitacions contingudes a les ordenances, d’acord amb els criteris previstos per la mateixa LBRL.
En relació amb això, l’article 128.2 de la LPAC disposa que els reglaments i disposicions administratives no poden vulnerar la Constitució o les lleis, ni regular aquelles matèries que la Constitució o els Estatuts d’autonomia reconeixen de la competència de les Corts Generals o de les Assemblees legislatives de les Comunitats autònomes. Sens perjudici de la seva funció de desenvolupament o col·laboració respecte de la llei, no podran tipificar delictes, faltes o infraccions administratives, establir penes o sancions, ni tributs, exaccions parafiscals o altres càrregues o prestacions personals o patrimonials de caràcter públic.
SEGONA.- Tradicionalment, la reserva de llei en matèria sancionadora es traduïa en l’exigència d’una norma amb rang legal per a determinar les infraccions administratives i les corresponents sancions en un sector material de la intervenció administrativa. En la mesura que els ens locals només poden aprovar normes de rang reglamentari, aquesta exigència de prèvia habilitació legal impossibilitava la vàlida introducció de noves infraccions i sancions administratives, no emparades per una norma amb rang de llei. A més, la jurisprudència constitucional havia declarat la inconstitucionalitat de determinades sancions administratives imposades en base a simples reglaments, sense la necessària cobertura en una norma amb rang legal que tipifiqués els elements essencials de les conductes antijurídiques i la naturalesa i els límits de les sancions a imposar. En canvi, els ens locals sí podien, mitjançant les seves ordenances, desenvolupar les lleis sectorials i concretar-ne aspectes puntuals, respectant la tipificació prevista a la llei. Tanmateix, la realitat pràctica estava molt allunyada d’aquest marc teòric i posava de manifest l’existència d’un gran nombre d’ordenances locals que tipificaven infraccions i sancions, especialment en matèria ambiental, al marge de qualsevol habilitació legal (per exemple, en matèria de soroll, residus, animals, abocaments...). La situació descrita canvia radicalment arran de l’aprovació de la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, que amplia les possibilitats d’actuació local en matèria sancionadora i flexibilitza l’aplicació del principi de legalitat en l’àmbit local.
Ara bé, la flexibilitat suposa que el legislador no hagi de definir cada tipus d’il·lícit i sanció a la llei, però no permet la inhibició del legislador. La reserva de llei no exclou la col·laboració reglamentària, però això no permet que es pugui fer una regulació independent i no clarament subordinada a la Llei. És a dir, que es flexibilitza la potestat sancionadora local però no s’habilita els municipis a tipificar infraccions i sancions ex novo.
De tal manera que no s’exigeix que una llei prèvia defineixi tots i cadascun dels tipus d’il·lícit i les seves respectives sancions, sinó que només s’exigeix que la norma legal fixi uns criteris mínims d’antijuridicitat que serveixin com a directrius orientadores i marcs condicionants per tal que cada municipi tipifiqui il·lícits administratius i els associï a les sancions corresponents en funció de la seva gravetat, supeditats en tot cas a les matèries, als criteris i límits màxims de les quanties de les multes que es preveuen a la LBRL.
Per tant, els ens locals gaudiran de potestat sancionadora, podent tipificar mitjançant ordenances infraccions i sancions sempre que no existeixi una llei prèvia. Potestat que estarà acotada a les matèries relatives a relacions de convivència d’interès local i de l’ús dels seus serveis, equipaments, infraestructures, instal·lacions i espais públics. I en cas que existeixi llei sectorial específica, s’haurà de respectar el seu contingut pel principi de legalitat, no podent tipificar infraccions ni imposar sancions que difereixin o siguin contràries a les permeses, malgrat que sí podrien triar entre les diverses opcions que el legislador hagi contemplat a la llei de què es tracti si és que així ho ha previst configurant-ho de forma concreta però suficientment oberta, és a dir, determinant el contingut mínim d’antijuridicitat, en tant que existeix aquesta col·laboració entre llei i reglament amb el límit que la remissió no pot fer possible una regulació independent que no estigui clarament subordinada a la llei. Atenent al principi d’autonomia local, les ordenances no només desenvolupen sinó que completen els tipus legals, precisament pel reconeixement de la ordenança com expressió de l’autonomia municipal.
TERCERA.- La possible substitució de la sanció pecuniària per una altra modalitat de sanció, com seria la realització de prestacions personals (treballs en benefici de la comunitat), suposaria una mesura de contingut social que podria comportar un instrument més eficaç que la simple exacció dinerària per comportaments antisocials o incívics als municipis, comportant, per aquest motiu, importants avantatges socials. No obstant això, aquesta possibilitat no és admissible per part de l’ens local sense que estigui habilitat pel legislador per fer-ho a causa de la intervenció legislativa bàsica estatal, seguint la interpretació del Tribunal Constitucional sobre la potestat sancionadora dels ens locals enfront la insuficiència o falta de legislació sectorial definidora dels tipus infractors i dels elements bàsics de les sancions.
La regulació tradicional de la substitució de penes és pròpia de l’ordenament jurídic penal. Al Codi Penal vigent la substitució de les penes privatives de llibertat per treballs en benefici de la comunitat apareix a l’article 80.1 i només està legitimat per acordar-ho el jutge corresponent. De tal manera que la possibilitat de substitució de penes per mesures en benefici de la comunitat es reconeix en supòsits molt concrets, concretant la seva legitimació activa a l’autoritat judicial. Tenint en compte que aquesta normativa no és aplicable a les Administracions públiques, hem d’atenir-nos a la normativa bàsica de l’Administració, que és l’esmentat article 139 LBRL. Així doncs, els ens locals només poden tipificar infraccions i imposar sancions d’acord amb els criteris establerts per la LBRL, en el sentit que, tret de previsió legal en contrari, només podrà imposar sancions pecuniàries en els àmbits concrets que expressa l’article 139. I a aquesta limitació de la legitimitat dels ens locals per imposar sancions que consisteixin en treballs en benefici de la comunitat s’ha d’afegir a la restricció de l’article 128.2 LPAC.
Tot això ens porta a concloure que la legitimitat dels ens locals per regular infraccions i sancions a les seves ordenances es troba molt restringida, de tal manera que si es volguessin imposar sancions consistents en prestacions personals en benefici de la col·lectivitat caldria que una norma amb rang de llei de caràcter estatal o autonòmic ho autoritzés. En cas contrari, no existiria empara legal per tal que les entitats locals establissin prestacions personals en benefici de la comunitat com ara mesures alternatives a les sancions econòmiques per infraccions tipificades a les ordenances.
En aquest sentit, i a l’objecte del que aquí ens interessa, disposem de normativa sectorial autonòmica amb rang de llei que sí preveu aquesta modalitat de sancions no pecuniàries. Concretament, és l’article 46.4 TRLPA el que habilita els ens locals per preveure a les seves Ordenances la imposició d’actuacions d’educació ambiental, de prestació de serveis de caràcter cívic en benefici de la comunitat relacionades amb la protecció dels animals o d’advertiment, sense haver d’iniciar procediment sancionador, en cas d’infraccions qualificades com a lleus i que hagin estat comeses per primer cop. Mentre que en cas d’infracció greu o molt greu, o infracció lleu no comesa per primer cop, la sanció haurà de ser pecuniària, podent-se imposar aquestes altres sancions diferents de les pecuniàries només com a mesura específica complementària, però no substitutòria.
De manera que, atenent al supòsit que ens ocupa, el legislador habilita expressament l’ens local per preveure a les seves ordenances la substitució, ja no de la sanció, sinó del mateix procediment sancionador (que comportaria una sanció pecuniària), per prestacions personals en benefici de la col·lectivitat únicament per infraccions lleus comeses per primer cop, i sempre que no atemptin contra la fauna autòctona.
QUARTA.- Partint del referent mínim d’antijuridicitat del tipus i de les sancions que s’hi poden aplicar, cal observar les normes amb rang de llei aplicables al cas concret, especialment el Decret legislatiu 2/2008, de 15 d’abril, a la llum del qual es pot inferir que les entitats locals sí que poden establir sancions diferents a les pecuniàries en matèria de tinença d’animals, però únicament quan es tracti d’infraccions lleus comeses per primer cop i que no atemptin contra la fauna autòctona.
De la Llei es desprèn que el legislador no vol que aquesta modalitat de sanció s’apliqui de forma exclusiva en la resta de supòsits, és a dir: infraccions greus, molt greus, lleus que no sigui el primer cop que es cometen, i qualsevol infracció contra la fauna autòctona independentment de la seva qualificació. De manera que l’ens local no podria establir com única sanció per aquests darrers casos aquestes modalitats no pecuniàries, que sí podria preveure però únicament com a complementàries de la multa econòmica corresponent, que seria la sanció principal. De manera que si l’ens local tipifiqués com sancions d’aquestes darreres conductes il·lícites únicament sancions no pecuniàries, ens trobaríem en un cas de manca de cobertura legal que ho emparés. En aquest cas, la imposició de sancions que obliguessin a la realització de prestacions personals per part de la persona infractora seria nul·la pel fet de no respectar el principi de reserva de Llei establert a la LPAC.
Aquest és el nostre criteri, que sotmetem a qualsevol altre millor fonamentat en Dret.
Serveis Jurídics ACM
Maig 2017
Bibliografia
- Domínguez Cuenca, A. P. ¿Existe un Derecho Animal en España? Evolución, análisis y crítica. Diario La Ley: Editorial La Ley, núm. 8775, 3 de juny de 2016
- El Consultor de los Ayuntamientos. Posibilidad de sustitución de las sanciones económicas por infracciones a ordenanza municipal por trabajos en beneficio a la comunidad. El Consultor de los Ayuntamientos: Ed. La Ley, núm. 8, maig 201
- Galindo Serrano, A. La Ley 50/1999 de Animales Potencialmente Peligrosos quince años después. La problemática de los Perros Potencialmente Peligrosos en los pequeños municipios. El Consultor de los Ayuntamientos: Ed. La Ley, núm. 20, noviembre de 2014
- Herández Jiménez, H. M. Aplicación práctica de los principios de la potestad sancionadora de la Administración en la nueva Ley 40/2015. Actualidad administrativa: Ed. Wolters Kluwer, núm. 2, febrer 2017
- Izquierdo Carbonero, F. La potestad sancionadora de la Administración local. Análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial. El Consultor de los Ayuntamientos: Ed. La Ley, núm. 24, gener de 2011
- López Pellicer. J. A. Sobre la legalidad y tipicidad de la potestad sancionadora en el ámbito municipal. El Consultor de los Ayuntamientos: núm. 14, agost 2003
- Orduña Prada, E. Sobre la potestad normativa local y la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Actualidad Administrativa: Ed. La Ley, núm. 2, febrer 2016
- Pensado Seijas, A. Rigidez versus flexibilidad en la dicotomía Ley-Reglamento del ámbito sancionador local. El Consultor de los Ayuntamientos: Ed. La Ley, núm. 4, març 2012
- Sánchez González, E. La cobertura legal de las infracciones y sanciones reguladas por las Entidades Locales. Pequeño excurso sobre las sanciones rescisorias y las relaciones de sujeción especial. Análisis jurisprudencial. El Consultor de los Ayuntamientos: núm. 13, juliol 2004
- Úbeda Tarajano, F. E. La aplicación de los principios rectores del derecho penal al ámbito administrativo sancionador. Diario La Ley: Ed. La Ley, núm. 7014, septiembre 2008
- Úbeda Tarajano, F. E. Algunas consideraciones en torno a la aplicación de los principios rectores del derecho penal al ámbito administrativo sancionador. Actualidad Administrativa: Editorial La Ley, núm. 16, 16 a 30 septembre 2008
- Wolters Kluwer. Prestaciones en beneficio de la comunidad. Actualidad Administrativa: Ed. Wolters Kluwer, núm. 12, desembre 2016
