Nota jurídica relativa a la modificació dels intervals dels nivells dels funcionaris públics i la seva possible aplicació als funcionaris al servei de l’administració local

1.- Amb caràcter introductori, cal recordar que el sistema de nivells i grau personal és un mecanisme que permet determinar el complement de destí dels funcionaris i configurar-ne la carrera professional. És un sistema d’assignació de nivells de forma creixent fins arribar a un màxim en funció del grup en què es trobi enquadrat el funcionari i de les característiques del lloc de treball, que es va consolidant amb el temps i que determina el grau personal de cadascun d’aquets empleats.

El règim relatiu al dret a la carrera professional dels funcionaris públics i el règim relatiu al seu sistema retributiu es troben regulats, respectivament, als Capítols II i III del Títol III del TREBEP, d’entrada en vigor diferida en el temps fins que no se n’aprovi la legislació de desenvolupament, d’acord amb el que estableix la DF 4ª del citat Estatut.

Mentrestant, i de conformitat amb el que disposa el punt 2on de la mencionada DF, “Hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto”.

Complementàriament, d’acord amb el que es preveu a l’article 92 de la LBRL, que fixa el sistema de prelació de fonts aplicable respecte els funcionaris al servei de l’Administració Local, “1. Los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto en esta Ley, por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, por la restante legislación del Estado en materia de función pública, así como por la legislación de las Comunidades Autónomas, en los términos del artículo 149.1.18.ª de la Constitución.”

I l’article 93 de la citada LBRL disposa que:

1. Las retribuciones básicas de los funcionarios locales tendrán la misma estructura e idéntica cuantía que las establecidas con carácter general para toda la función pública.

2. Las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado.

3. Las Corporaciones locales reflejarán anualmente en sus presupuestos la cuantía de las retribuciones de sus funcionarios en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.

2.- Si de conformitat amb les previsions posades de relleu en el punt anterior, acudim, en primer lloc, a la LMRFP, aquesta, en virtut del seu article 21, regula i defineix el grau personal en els termes següents:

• Determina que els llocs de treball es classifiquen en 30 nivells.
• Especifica que el Govern de l’Estat i els de les Comunitats Autònomes determinaran els intervals que corresponguin a cada Cos o Escala.
• Estableix que tots els funcionaris han de posseir un grau personal determinat, corresponent a algun d’aquells nivells en què es classifiquen els llocs de treball, i que el grau concret s’adquireix, com a regla general, pel fet de desenvolupar un o més llocs durant dos anys continuats o tres amb interrupcions.

Complementàriament, i pel que fa al sistema retributiu, els articles 23.3 i 24 de la LMRFP contemplen les següents previsions, relatives al complement de destí: 

3. Son retribuciones complementarias:

a) El complemento de destino correspondiente al nivel del puesto que se desempeñe.

Artículo 24

1. Las cuantías de las retribuciones básicas de los párrafos a) y b) del apartado 2 del artículo 23 de esta Ley, serán iguales en todas las Administraciones públicas, para cada uno de los grupos en que se clasifican los cuerpos, escalas, categorías o clases de funcionarios. Asimismo las cuantías de las pagas extraordinarias serán iguales, en todas las Administraciones públicas, para cada uno de los grupos de clasificación según el nivel del complemento de destino que se perciba.

El sueldo de los funcionarios del grupo A no podrá exceder en más de tres veces al sueldo de los funcionarios del grupo E.

2. La cuantía de las retribuciones básicas, de los complementos de destino asignados a cada puesto de trabajo y de los complementos específicos y de productividad, en su caso, deberá reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado y figurar en los Presupuestos de las demás Administraciones Públicas.

És a dir, la quantia del complement de destí dependrà del nivell assignat, com a regla general, al lloc que es desenvolupi (assignació que depèn de cada Administració), si bé el seu import exacte serà determinat periòdicament pel legislador estatal mitjançant les corresponents LPGE, de la mateixa manera que respecte a sou base, triennis i pagues extraordinàries. 

L’assignació de nivells a cada lloc l’efectua l’Ajuntament mitjançant la Relació de Llocs de Treball (RLT), essent la determinació del nivell concret una de les previsions específiques que ha de contenir la descripció del lloc, en funció de la seva valoració, tal i com prescriu l’article 15 en relació al 16 de la LMRFP. Aquesta determinació s’haurà de fer d’acord amb els intervals que siguin fixats per la normativa d’aplicació  que, com hem vist, correspon fixar al Govern de l’Estat o de les CCAA,  dins els 30 nivells establerts pel legislador estatal amb caràcter bàsic, tot això d’acord amb les previsions de l’article 21 de la LMRFP.

El Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local desenvolupa les previsions de la LMRFP pel que fa al règim retributiu dels funcionaris de l’Administració local i  determina, a l’article 21, que els intervals dels nivells dels llocs dels funcionaris de l’Administració Local seran els que en cada moment s’estableixin per als funcionaris de l’Administració de l’Estat, corresponen a cada entitat designar el nivell que s’escaigui dins l’interval corresponent:

Artículo 3.º Complemento de destino.

1. Los intervalos de los niveles de puestos de trabajo de los funcionarios de Administración Local serán los que en cada momento se establezcan para los funcionarios de la Administración del Estado.

2. Dentro de los límites máximo y mínimo señalados, el Pleno de la Corporación asignará nivel a cada puesto de trabajo atendiendo a criterios de especialización, responsabilidad, competencia y mando, así como a la complejidad territorial y funcional de los servicios en que esté situado el puesto.

3. En ningún caso los funcionarios de Administración Local podrán obtener puestos de trabajo no incluidos en los niveles del intervalo correspondiente al grupo de titulación en que figure clasificada su Escala, Subescala, clase o categoría.

4. Los complementos de destino asignados por la Corporación deberán figurar en el presupuesto anual de la misma con la cuantía que establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada nivel.

5. Los funcionarios sólo podrán consolidar grados incluidos en el intervalo correspondiente al grupo en que figure clasificada su Escala, Subescala, clase o categoría, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Medidas para la reforma de la Función Pública, y de acuerdo con lo establecido en el presente Real Decreto.

Val a dir que aquesta redacció de l’article 3 del RD 861/1986, va ser introduïda en virtut del Real Decreto 158/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, en lo relativo al complemento de destino de los funcionarios de Administración Local, la disposició addicional única del qual, determinava que:

Disposición adicional única.

Lo dispuesto en el presente Real Decreto es de aplicación general en todo el territorio nacional en defecto de legislación específica dictada por las Comunidades Autónomas.

En conseqüència, semblaria que les previsions que configuren l’actual redactat de l’article 3 del RD 861/1986, i que com hem vist, ens remeten als intervals que es fixin per als funcionaris de l’AGE, seran d’aplicació, només, en defecte de legislació autonòmica.

A aquests efectes, l'article 71 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado fixa els intervals de nivells assignats a cada grup en els termes següents:

Artículo 71. Intervalos de niveles.

1. Los intervalos de los niveles de puestos de trabajo que corresponden a cada Cuerpo o Escala, de acuerdo con el Grupo en el que figuren clasificados, son los siguientes:

2. En ningún caso los funcionarios podrán obtener puestos de trabajo no incluidos en los niveles del intervalo correspondiente al Grupo en el que figure clasificado su Cuerpo o Escala.

Pel que fa a la legislació autonòmica, el Decret 214/1990, de 30 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament del personal al servei de les entitats locals, regula la qüestió en coherència amb la legislació estatal en els seus articles 30 i 31, 132 i 166 i ss.

• D’acord amb l’article 30 els llocs de treball constitueixen la unitat mínima operativa que amb caràcter objectiu s’identifica en una estructura administrativa, els quals es recullen i relacionen a la RLT amb la seva descripció corresponent, la qual ha de contenir, entre d’altres, el complement de destinació que tingui assignat i el seu nivell orgànic.

• Segons l’article 31 la definició dels llocs de treball requereix l’anàlisi prèvia i la descripció de cada lloc i la seva posterior classificació, a l’efecte de determinar, en el cas de llocs reservats a funcionaris de carrera, un dels trenta nivells que quantifiquen el complement de destinació assignat i, si s’escau, el complement específic.
• Segons l’article 166 és el ple de cada corporació el que ha de determinar en la relació de llocs de treball el nivell corresponent a cadascun d’ells dintre dels límits mínims i màxims que determini la normativa estatal sobre la funció pública.
• L’article 167 disposa que l’assignació de nivells s’ha de fer de manera que, en tot cas, el nivell de complement de destinació d’un lloc de treball sigui superior al que correspongui a qualsevol altre de subordinat, i l’assignació de nivells de treball no inclosos en la relació de llocs de treball tipus l’han d’efectuar les entitats locals sobre la base de la responsabilitat que es derivi de les funcions a elles encomanades i/o per analogia o similitud amb els llocs de l’estructura establerta.
• L’article 168 disposa que la quantia del complement de destinació s’ha de reflectir anualment en el pressupost de cada corporació, segons el que estableixi per a cada nivell la Llei de pressupostos generals de l’Estat per als funcionaris de l’Administració civil de l’Estat.
• Finalment, l’article 132 disposa que “Dins l’Administració local els graus que poden consolidar els funcionaris són els corresponents als nivells inclosos en els intervals, segons els grups de cossos i d’escales als quals pertanyin, d’acord amb la normativa estatal aplicable”.

I l’article 166 que: “El ple de cada corporació ha de determinar en la relació de llocs de treball el nivell corresponent a cadascun d’ells dintre dels límits mínims i màxims que determini la normativa estatal sobre la funció pública.”

Per altra banda, les mateixes consideracions podem fer respecte a la regulació recollida al DL 1/97.

3.- Tal i com apuntàvem abans, i prescriuen els articles 3.2 del RD 861/1986, de 25 de abril en relació als articles 166 i ss. del Decret 214/1990, correspon al Ple de cada entitat, mitjançant l’aprovació o modificació de la RLT, assignar el nivell concret que correspongui a cada lloc de treball d’acord amb els criteris tècnics reglats per fer aquesta assignació en relació a la valoració corresponent del lloc.

En tot cas, aquesta assignació s’ha de fer dins els 30 nivells establerts a la legislació bàsica (art. 21 LMRFP), i tal i com també prescriu el citat article 21 de la LMRFP en relació als articles concordants del Decret 214/1990, dins els intervals, establerts a l’article 71 del Reial Decret 364/1995, per la remissió operada en virtut de l’article 3 del Reial Decret 861/1986 en relació als articles 166 i 132 del Reglament català. I tot això amb el benentès que, tal i com hem vist abans, segons el citat article 21 de la LMRFP és al Govern de l’Estat o als de les CCAA  a qui els correspon fixar aquests intervals.

I tot això, sens perjudici d’aquells aspectes que d’acord amb l’article 37 del TREBEP  es troben subjectes a negociació obligatòria prèvia.

En conseqüència, res no impedeix –en la nostra opinió- que una entitat concreta, en l’àmbit de la corresponent negociació col·lectiva, pugui fixar un nivell mínim per als seus llocs de treball si així es justifica, d’acord amb els paràmetres que han de presidir l’assignació de nivells de conformitat amb la normativa d’aplicació i sempre que aquest nivell es trobi dins l’interval corresponent.

Així, en el marc de l’AGE, la Resolució de la Secretaria d’Estat de 18 de juny de 1998, va fixar uns nivells mínims corresponents a cada interval, superiors als establerts per l'article 71 del Reial Decret 364/1995:

ANEXO

Tradicionalment, ha existit una certa controvèrsia respecte a si les previsions de la citada Resolució havien d’ésser aplicades directament en relació al personal funcionari al servei de l’Administració Local en virtut del que disposa l’abans mencionat article 3 del Reial Decret 861/1986, de 25 de abril:

Artículo 3.º Complemento de destino

1. Los intervalos de los niveles de puestos de trabajo de los funcionarios de Administración Local serán los que en cada momento se establezcan para los funcionarios de la Administración del Estado.

2. Dentro de los límites máximo y mínimo señalados, el Pleno de la Corporación asignará nivel a cada puesto de trabajo atendiendo a criterios de especialización, responsabilidad, competencia y mando, así como a la complejidad territorial y funcional de los servicios en que esté situado el puesto.

En la nostra opinió, l’existència d’una resolució d’aquest naturalesa no significa que pugui fer-se extensiva a d’altres entitats com les entitats locals a l’empara del mencionat article 3 del Real Decreto 861/1986, ja que, entre d’altres consideracions, s’estaria envaint l’àmbit de negociació corresponent a cada entitat. No hi ha cap mecanisme legal que empari una extensió d’efectes de manera directa en un cas com aquest, i tampoc els paràmetres i valoracions que s’hagin tingut en compte per elevar els nivells en una entitat –si així correspon- no han de ser els mateixos o concórrer en una altra entitat.

En altres paraules, si l’AGE, en el seu àmbit de negociació col·lectiva, ha adoptat un acord determinat, en la nostra opinió, això no vol dir, que d’entrada, i de forma automàtica, els efectes d’aquest acord puguin fer-se extensius a una entitat local a l’empara de les previsions de l’article  3 del Reial Decret 861/1986, de 25 d’abril, que per altra banda sí que permet aplicar de forma directa, d’acord amb les consideracions abans posades de relleu, els intervals establerts per l’article 71 del Reial Decret 364/1995.

Altra cosa és que aquesta altra entitat, en l’àmbit de la pròpia negociació, “faci seus” aquests acords, o s’hi adhereixi etc., mitjançant els corresponents acords a tal efecte.

Si s’analitza la Resolució de la Secretaria d’Estat de 18 de juny de 1998 s’hi deixa molt clar que:

• Es tracta d’un acord adoptat en l’àmbit de la negociació col·lectiva Administració de l’Estat – Sindicats en matèria de retribucions, en relació al qual la Resolució ministerial simplement n’ordena la publicació al BOE a efectes de coneixement.
• El punt primer de l’esmentat acord determina que és d’aplicació a les RLT del personal funcionari de l’AGE i dels seus organismes autònoms.
• Finalment, el punt segon de l’acord de referència estableix que  “En el ámbito a que se refiere el apartado anterior, se modifican al alza los niveles de complemento de destino de los puestos de trabajo correspondientes a las relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario, según el grupo de titulación a que pertenece el funcionario que ocupa el puesto y conforme se refleja en el anexo de este Acuerdo.”

Respecte al que podríem definir com aquesta “qüestió controvertida”, no existeixen gaires pronunciaments o veus que s’hi hagin pronunciat. En tot cas hem localitzat els que seguidament relacionem, havent d’advertir que cap d’aquests pronunciaments, judicials o doctrinals, no és vinculant per als operadors jurídics, si bé hem considerat interessant fer-ne referència, pel seu valor il·lustratiu.

• Segons la revista del MINAP, REALA, número 17, d’abril de 2022, Pàgines: 174-201, el seu autor,  Antonio Miguel López González, defensa:

“En lo relativo a los niveles inferiores de cada intervalo, dado que tienen un margen de discrecionalidad y están sujetos a criterios reglados de determinación y a previa valoración técnica y a negociación colectiva, los niveles mínimos preceptivos pueden elevarse mediante negociación colectiva. Así lo ha hecho la AGE mediante la Resolución de 18 de junio de 1998, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de junio de 1998, por el que se aprueba el Acuerdo Administración-Sindicatos sobre ordenación de retribuciones en el que se acuerda elevar los niveles mínimos de puestos (BOE 23-06-1998).

La elevación de niveles mínimos pactada en negociación colectiva por la AGE no implica modificación normativa del art. 71.1, ni es de aplicación directa a las Entidades Locales que podrán hacer sus propias negociaciones colectivas, también.” ENLLAÇ.

• Segons la STSJ d’Astúries, Sala de lo contenciós-administratiu, sec. 2.ª, S. 29-04-2002, núm. 430/2002, rec. 3104/1998, FJ 2on i la jurisprudència del TS que cita:

«… hay que estar con la Administración demandada respecto a la inaplicabilidad del acuerdo entre la Administración General del Estado y las Organizaciones Sindicales y la resolución que ordena su publicación en el periódico oficial, por el carácter y extensión del mismo que vincula directamente a las partes que lo suscribieron, a menos que se produzca la aceptación expresa y formal del Pleno Municipal a quien compete la determinación del régimen retributivo de los funcionarios de la Administración Local»

Per contra, a la pàgina web del MINAP, també hi ha publicat un article titulat “La elaboración de las RPT en el ámbito local: una propuesta de revisión teórica y metodológica”, en el qual sembla donar-se per fet que l’esmentada Resolució serà d’aplicació:

“2. Retribuciones complementarias: El complemento de destino

La primera de las retribuciones complementarias es el complemento de destino, que debe corresponder al nivel del puesto que se desempeña. Los intervalos de los niveles de puestos de trabajo de los funcionarios de la Administración Local serán los que en cada momento se establezcan para los funcionarios de la Administración del Estado.

De conformidad con el artículo 71.1 del Real Decreto 364/1995(26), por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso de Personal de la Administración, Provisión de Puestos y Promoción, se establecen los intervalos de los niveles de puestos de trabajo que corresponden a cada cuerpo o escala, de acuerdo con el grupo en el que figuren clasificados.

Sin embargo, la Resolución del 18 de junio de 1998, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se ordena la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de junio de 1998, por la que se aprueba el Acuerdo Administración-Sindicatos sobre ordenación de retribuciones(27), establece una modificación de estos niveles.”  ENLLAÇ.

4.- Recentment, el Reial Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, publicat al BOE núm. 303, de 20 de desembre de 2023, i que va entrar en vigor, en la major part de les seves previsions, el passat 21 de desembre de 2023, ha establert, respecte la classificació d’intervals dels funcionaris:

Disposición transitoria sexta. Intervalos de niveles.

Hasta tanto no se apruebe la normativa reglamentaria correspondiente, los intervalos de los niveles corresponden a cada grupo o subgrupo de clasificación, son los siguientes:

Grupo o subgrupo       Nivel mínimo  Nivel máximo

Grupo A1.                               24                    30

Grupo A2.                               20                    26

Grupo B.                                 18                    24

Grupo C1.                               16                    22

Grupo C2.                               14                    18

Segons l’exposició de motius “Por su parte, las disposiciones transitorias cuarta, quinta, sexta y séptima se ocupan de la aplicación del libro segundo al acceso al empleo público, de la vigencia de los sistemas de evaluación del desempeño que ya estuvieran implantados, de los intervalos de niveles en cada grupo y subgrupo de clasificación con carácter transitorio, incluyendo por primera vez el intervalo de niveles correspondiente al grupo B, y del régimen transitorio de retribuciones”

I segons la DF 7a:

Disposición final séptima. Títulos competenciales.

2. El libro segundo, las disposiciones adicionales décima, undécima, duodécima, decimotercera, decimocuarta y decimoquinta, y las disposiciones transitorias cuarta, quinta, sexta, séptima y octava del presente real decreto-ley no tienen carácter básico, aplicándose exclusivamente a la Administración del Estado como norma de desarrollo del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Novament cal plantejar-se si, en virtut de les previsions de l’article 3 del Reial Decret 861/1986, de 25 d’abril, aquests intervals han d’ésser aplicats al personal funcionari al servei de l’Administració Local.

En relació a aquest extrem cal destacar que la DF 7a del nou RD-llei determina que es tracta d’un seguit de previsions que no tenen caràcter bàsic i que són d’exclusiva aplicació a l’Administració de l’Estat.

Pot afirmar-se amb rotunditat –si partim de la literalitat dels termes d’aquesta previsió-que es tracta d’una norma pensada per ser aplicada exclusivament a l’Administració General de l’Estat (AGE). Les valoracions que justifiquen la solució adoptada i el procés de negociació prèvia que eventualment s’hagi pogut desenvolupar es deuen basar en antecedents i valoracions específics de l’AGE i no necessàriament coincidents amb les circumstàncies pròpies de l’Administració Local. Una altra cosa és que la tècnica legislativa emprada, i la mateixa perícia del legislador, hagi estat més o menys encertada i que del seu resultat pugui predicar-se’n l’aplicació en l’àmbit de l’administració local.

En tot cas, la norma no ha modificat ni derogat l’article 71 del RD 364/1995, per la qual cosa pot interpretar-se que continua essent d’aplicació.

Per altra banda, interpretar, a partir de les previsions dels articles 3 del RD 861/1986 o 132 i 166 del Decret 214/1990, que els intervals aplicables respecte al personal funcionari al servei de l’AGE també són d’aplicació al personal funcionari al servei de les EELL entra en contradicció directa amb les previsions de la DF 7a del nou RD-llei 6/2023, pel que fa a l’exclusivitat de l’aplicació de la mesura al personal de l’AGE. Caldrà prendre en consideració la naturalesa reglamentària de les primeres normes i legal de la segona, als efectes de salvar la contradicció en virtut del principi de jerarquia normativa, de tal manera que el caràcter exclusiu de la mesura hauria de prevaldre en tot cas, i havent-se de considera la remissió de l’article 3 del RD 861/1986 en relació als articles 132 i 166 del Decret 214/1990, operada, en última instància, cap a l’article 71 del RD 364/1995 que tal i com indicàvem abans, sembla encara vigent.

Tanmateix, també és possible defensar la posició contrària, en el sentit que les previsions dels articles 166 i 132 del Decret 214/1990 en relació a l’article 3 del RD 861/1986 i de la DF 7a del nou RD-llei 6/2023, no generen una contradicció insalvable, essent possible una aplicació conjunta dels mateixos i havent de prevaldre en tot cas la remissió que operen els citats preceptes cap als intervals definits pel nou RD-llei 6/2023.

Tal i com apuntàvem abans, de l’anàlisi d’aquests antecedents i del resultat normatiu que n’ha sorgit podria deduir-se que el legislador estatal volia preveure i aplicar aquesta mesura només en relació al personal de l’AGE, motiu pel qual incorpora el terme exclusivitat al redactat de la DF 7a de la norma, però que no ha oblidat l’existència de l’article 3 del RD 861/1986... en qualsevol dels casos, aquestes consideracions entrarien en el camp de l’especulació...

En la nostra opinió no és possible emetre una conclusió definitiva en relació a la controvèrsia perquè, tal i com acabem de posar de relleu, és factible defensar les dues posicions. Serà necessari esperar a com els Tribunals resolen aquesta controvèrsia si es reclama l’aplicació d’aquests nous nivells mínims en els intervals establerts.

• Nota jurídica de la Diputació de Barcelona. ENLLAÇ.