NOTA sobre les sentències del Tribunal Suprem per les quals es va donar validesa a les ordenances fiscals que estableixen una taxa per utilització privativa o aprofitament especial del domini públic per part de les companyies subministradores d’electricitat, gas, aigua i hidrocarburs.
Mitjançant sengles sentències dictades pel Tribunal Suprem el dia 21 de desembre de 2016, es va validar la taxa relativa a la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic local de les instal·lacions de transport d’energia elèctrica, gas, aigua i hidrocarburs, en virtut de l’article 24.1.a) del Text Refós de la Llei d’Hisendes Locals, establerta per les ordenances fiscals de municipis de Galícia, Castella-Lleó i Extremadura. Passem a exposar-ne els principals fonaments i conclusios:
1.Règim de l’article 24.1 TRLHL
L’article 24 del Text Refós de la Llei d’Hisendes Locals (TRLHL) defineix els supòsits en què els ens locals poden aprovar taxes per la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic local, fixant un règim de caràcter general i un règim especial:
- El règim general de les taxes per utilització privativa o aprofitament especial del domini públic es regula en l’article 24.1.a) del TRLHL. Amb caràcter general es fixarà l’import de la taxa prenent com a referència el valor de mercat que tindria la utilitat derivada de la utilització o aprofitament si els béns afectats no fossin de domini públic.
- L’article 24.1.c) preveu un règim especial per la utilització privativa o aprofitament especial en el sòl, subsòl o vol de les vies públiques municipals, per part de les empreses explotadores de serveis de subministrament d’interès general o que afectin la generalitat o una part important del veïnat. En aquests casos, el TRLHL fixa una taxa (en tot cas i sense excepció) de l’1,5% dels ingressos bruts provinents de la facturació que obtinguin anualment en el terme municipal les empreses anteriorment mencionades.
Respecte del règim especial de la taxa, s’hauran de complir les dues condicions que preveu la lletra c) de l’article 24.1:
- Que es faci una utilització privativa o aprofitament especial del sòl, subsòl o vol de les vies públiques municipals.
- Que les empreses explotadores de serveis prestin subministraments d’interès general o que afectin a la generalitat o una part important del veïnat.
En cap cas quedaran gravades per les dues modalitats alhora, ja que es distingeix: d’una banda el bé sobre el qual es produeix l’afectació, és a dir, el fet que es produeixi el fet imposable sobre el sòl, subsòl o vol d’una via pública o que es produeixi sobre un bé de domini públic; i per l’altra, es té en compte l’activitat concreta que produeix l’afectació, si es tracta de subministrament (servei d’interès general que afecti a la generalitat o una part important del veïnat) o si es tracta de transport (quan no subministra al municipi). De tal manera que podem trobar quatre situacions ben diferenciades subjectes a una taxa, ja sigui en modalitat general o especial, resultant, doncs, compatibles entre elles, sense generar una doble imposició que seria contrària a l’ordenament. Així, es graven les següents situacions:
a) Subministrament que passa pel sòl, subsòl o vol de la via pública (servei d’interès general o que tingui afectació sobre bona part del veïnat): taxa especial de l’article 24.1.c) TRLHL (1,5 % dels ingressos bruts procedents de la facturació obtinguda per l’empresa explotadora anualment al terme municipal)
b) Transport que passa pel sòl, subsòl o vol de la via pública (no és un servei d’interès general, en no subministrar al municipi): modalitat general de taxa municipal emparada en l’article 24.1.a) TRLHL
c) Subministrament que passa per domini públic que no sigui via pública: modalitat general de taxa municipal emparada en l’article 24.1.a) TRLHL
d) Transport que passa per domini públic que no sigui via pública: modalitat general de taxa municipal emparada en l’article 24.1.a) TRLHL
D’acord amb les consideracions anteriors, és recomanable detectar i delimitar en cada terme municipal l’existència d’algun dels supòsits que puguin tributar per la taxa del règim general, de cara a justificar la seva imposició en l’ordenança fiscal reguladora de la taxa, i el posterior informe tècnic-econòmic.
2. Informe tècnic-econòmic + mètode de càlcul
Per calcular l’import de la taxa per utilització privativa o aprofitament especial del domini públic local regulada en l’article 24.1.a) TRLHL (règim general) s’ha de prendre com a referència el valor de mercat de la utilitat derivada de la utilització privativa o aprofitament especial, si els béns no fossin de domini públic. Així mateix, l’article 24.1.a) preveu que les Ordenances Fiscals poden assenyalar els criteris i paràmetres que permetin definir el valor de mercat d’aquesta utilitat.
D’acord amb l’article 25 TRLHL, per establir la taxa per utilització privativa del domini públic s’ha d’elaborar un estudi tècnic-econòmic on es posi de manifest el valor de mercat de la utilitat derivada de la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic.
El TS reconeix que l’article 25 no defineix el contingut ni la forma de l’estudi tècnic-econòmic, però a partir de la interpretació conjunta dels articles 24.1.a) i 25 TRLHL es determinen uns criteris mínims que ha de complir aquest estudi:
a) La quantificació (el valor) de la taxa no té naturalesa discrecional. Ha de determinar el valor de mercat de la utilitat derivada de la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic.
b) Sí que és discrecional l’elecció del mètode o els criteris aplicats per calcular la utilitat.
c) Els mètodes i criteris han de ser objectius, públics, transparents, proporcionats, no discriminatoris i adequats a la finalitat que persegueixen.
d) Els mètodes i criteris, i el valor de mercat derivat de la utilitat, s’han de reflectir en l’informe tècnic-econòmic.
Així mateix, el Tribunal Suprem exposa alguns requisits als quals s’han d’adequar els mètodes i criteris de quantificació:
a) Transparència: l’informe tècnic-econòmic ha de contenir el mètode de càlcul que reflecteix el valor de mercat de la utilitat obtinguda per la utilització dels béns.
b) Objectivitat o justificació objectiva: l’import de la taxa ha de guardar relació amb la intensitat d’ús.
c) Proporcionalitat: els paràmetres han de permetre assolir un valor de mercat que no superi el de la utilitat obtinguda. Si s’obté un valor superior al de mercat, la proporcionalitat desapareix.
d) No discriminació: els que utilitzen privativament el domini públic local o se n’aprofiten especialment, no poden ser tractats de forma diferent davant d’usos d’equivalent intensitat.
En les sentències el TS destaca que en quantificar la taxa no es tracta d’assolir el valor de mercat del sòl pel qual transcorren les instal·lacions que determinen l’aprofitament especial o l’ús privatiu del domini públic local, sinó el de la utilitat que aquests aprofitaments o usos reportin. Per aquest motiu són admissibles tots els mètodes que, qualsevol que sigui el camí seguit, desemboquin en un valor que representi la utilitat en el mercat obtinguda pel subjecte passiu.
El TS també reconeix que els tribunals no poden substituir l’opció municipal pel seu propi criteri. Només poden comprovar que l’elecció condueix al resultat volgut per la Llei, i si es fa aplicant de forma motivada i raonada, criteris objectius, proporcionats i no discriminatoris, determinats amb transparència i objectivitat.
A la vista d’aquestes consideracions convé reiterar que el Tribunal entén que l’elecció del mètode de càlcul del valor de la taxa és discrecional, però la discrecionalitat no s’estén al valor final de la taxa, que en cap cas no pot superar el valor de mercat de la utilitat derivada de la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic local. Per tant, els ens locals podran utilitzar el mètode que considerin més adequat (que s’haurà de reflectir en l’informe tècnic-econòmic), que haurà de reflectir obligatòriament un valor que representi el valor de mercat de la utilitat derivada de la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic local.
3. Construccions sobre el domini públic
La qüestió més controvertida en les recents sentències del TS és la referent a l’anàlisi i interpretació que es fa de les ordenances i informes tècnics-econòmics impugnats en què es pren com a referència el valor cadastral del sòl rústic amb construccions, en la qüestió relativa a si s’ha de tenir en compte el valor de les construccions sobre el sòl rústic per a determinar el valor de la utilitat derivada de la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic local.
El Tribunal considera que resulta adequat prendre en consideració les construccions sobre el sòl rústic per calcular la base imposable de la taxa, afirmant que si es tracta de valorar la utilitat que proporciona al subjecte passiu l’ús privatiu o l’aprofitament especial del domini públic local per la instal·lació dels mencionats elements sembla del tot raonable prendre’ls en consideració.
Aquesta és una qüestió controvertida respecte de la qual 3 dels 7 membres de la Sala III del TS van emetre vots particulars. Un magistrat és del parer que el valor del bé de domini públic ocupat o aprofitat ha d’anar referit al seu valor abans de la ocupació o aprofitament, per quantificar-lo posteriorment en funció de la seva intensitat i extensió. En definitiva, considera que el valor de la inversió no pot incrementar el valor del sòl perquè les xarxes de subministrament no formen part preexistent del bé immoble objecte de valoració.
Un altre vot particular entén que el tenor literal de l’article 24 TRLHL no permet computar a efectes de determinar el valor del domini ocupat, altres béns que els que no siguin de domini públic.
